Chia sẻ chuyên mục Đề tài Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hay nhất năm 2023 cho các bạn học viên ngành đang làm Luận văn tham khảo nhé. Với những bạn chuẩn bị làm bài khóa luận tốt nghiệp thì rất khó để có thể tìm hiểu được một đề tài hay, đặc biệt là các bạn học viên đang chuẩn bị bước vào thời gian lựa chọn đề tài làm Luận văn thì với đề tài Luận văn: Văn bản quy phạm pháp luật – Những vấn đề lý luận và thực tiễn dưới đây chắc hẳn sẽ cho các bạn cái nhìn tổng quát hơn về đề tài này.
2.1. Đánh giá chung về thực trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện nay
Luật ban hành VBQPPL lần đầu được Quốc hội ban hành năm 1996, đã được sửa đổi bổ sung một số điều một số điều vào năm 2002 đến năm 2008 trên cơ sở sửa đổi bổ sung toàn diện Quốc hội ban hành luật mới Luật ban hành VBQPPL 2008. Đồng thời để tạo cơ sở pháp lý cho việc ban hành VBQPPL ở địa phương quốc hội đã ban hành Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004. Qua gần 6 năm thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND 2004, nhà nước ta đã ban hành được một hệ thống VBQPPL tương đối đầy đủ góp phần vào việc thực hiện thành công chiến lược phát kinh tế xã hội tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới nói chung và công cuộc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật nói riêng. Quy trình lập pháp tiếp tục được đổi mới, cải tiến theo hướng nâng cao chất lượng, tăng tính chủ động, dân chủ, cụ thể trong văn bản pháp luật. Với việc thông qua Luật ban hành VBQPPL năm 2008, một số khâu trong quy trình lập pháp đã có sự thay đổi, bảo đảm khoa học, dân chủ và chặt chẽ hơn. Việc điều chỉnh thời gian Quốc hội thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm vào kỳ họp đầu năm của năm trước thay vì kỳ họp cuối năm đã tạo điều kiện để cơ quan soạn thảo, cơ quan trình dự án có thêm thời gian, chủ động trong việc chuẩn bị, xây dựng văn bản. Quá trình sửa đổi, bổ sung Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được thực hiện linh hoạt hơn, theo đó UBTVQH có thể xem xét thay đổi Chương trình và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất. Bên cạnh đó, việc quy định vấn đề lồng ghép giới trong quy trình lập pháp là một bước tiến bộ, phù hợp với xu hướng của thế giới. Việc giao UBTVQH là cơ quan chủ trì chỉ đạo tiếp thu, hoàn thiện dự án trình Quốc hội thông qua đã phần nào tăng thêm chủ động từ phía các cơ quan của Quốc hội, góp phần nâng cao chất lượng, đẩy nhanh tiến độ hoàn thiện dự án.Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Cùng với hoạt động lập pháp, hoạt động giám sát được đặc biệt tăng cường nhằm kịp thời phát hiện và có các kiến nghị nhằm điều chỉnh, bổ sung, phát huy tính tích cực, giảm thiểu những hệ lụy nẩy sinh từ chính sách; chấn chỉnh kịp thời các sai sót, khuyết điểm, thúc đẩy thực hiện tốt các nhiệm vụ. Nội dung giám sát tập trung vào nhiều vấn đề bức xúc của cuộc sống, bao quát hầu hết các lĩnh vực từ kinh tế-xã hội, ngân sách nhà nước, đến văn hóa, giáo dục, khoa học công nghệ, quốc phòng an ninh, đối ngoại, hoạt động của các cơ quan tư pháp… Cùng với giám sát tối cao qua việc xem xét các báo cáo của cơ quan, cá nhân theo quy định, Quốc hội đã giám sát tối cao tại kỳ họp sáu chuyên đề.
Tóm lại, sự ra đời và tồn tại của hai Luật đã đáp ứng yêu cầu xây dựng pháp luật trong giai đoạn chuyển đổi cơ chế, góp phần nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành ở trung ương và địa phương về ý nghĩa, vai trò của công tác xây dựng pháp luật, coi đầu tư cho xây dựng pháp luật là đầu tư cho phát triển vì chất lượng của văn bản pháp luật có ảnh hưởng quyết định đến môi trường kinh doanh, năng lực cạnh tranh của cả nền kinh tế, của từng doanh nghiệp và là điều kiện tiên quyết để phát huy có hiệu quả lợi thế quốc gia, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp, người dân. Cộng đồng doanh nghiệp và các tầng lớp nhân dân cũng ngày càng nhận thức đầy đủ hơn về vai trò của pháp luật đối với sự phát triển chung của đất nước và của mỗi thành viên trong xã hội, do đó ngày càng quan tâm và đòi hỏi cao hơn đối với hoạt động xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật của các cơ quan Nhà nước.
CÓ THỂ BẠN QUAN TÂM ĐẾN DỊCH VỤ:
===>>> Dịch Vụ Viết Thuê Luận Văn Thạc Sĩ Ngành Luật
2.1.1. Những thành tựu của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện nay
Hệ thống VBQPPL hiện nay về cơ bản đã đồng bộ thống nhất. Nội dung và hình thức của VBQPPL bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, đa phần văn bản bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Các VBQPPL đã được ban hành tương đối đầy đủ, bao quát hầu hết các lĩnh vực.
Có thể điểm qua những thành tựu của hệ thống VBQPPL được thể hiện cụ thể qua một số khía cạnh sau:
Hệ thống VBQPPL được xây dựng và ban hành phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân:Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Bước vào công cuộc Đổi mới, hệ thống pháp luật nước ta còn rất đơn giản, chỉ có Hiến pháp, Bộ luật hình sự, một số luật, pháp lệnh, nghị định về tổ chức bộ máy nhà nước và một vài lĩnh vực kinh tế – xã hội. Yêu cầu cấp bách của việc chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung, bao cấp, điều hành chủ yếu bằng mệnh lệnh hành chính sang kinh tế thị trường trong Nhà nước pháp quyền vận hành theo pháp luật và bằng pháp luật, đặc biệt trong giai đoạn hiện nay khi chúng ta đang trong quá trình hội nhập mạnh mẽ, đòi hỏi phải khẩn trương xây dựng hệ thống pháp luật đầy đủ, thống nhất, đồng bộ để điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống kinh tế – xã hội. Cùng với sự đổi mới và không ngừng hoàn thiện phương thức lãnh đạo, bảo đảm hoạt động của Đảng phù hợp với Hiến pháp và pháp luật là quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, của Mặt trận và các đoàn thể nhân dân, các thiết chế, tổ chức xã hội. Các luật tổ chức: Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, HĐND và UBND… không ngừng được hoàn thiện. Các luật có liên quan đến hoạt động của các cơ quan nhà nước cũng được ban hành như: Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, năm 2008; Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004. Sau gần 10 năm thi hành Luật năm 2004 và 6 năm thi hành Luật năm 2008, Nhà nước ta đã xây dựng được một hệ thống pháp luật đồ sộ, góp phần vào thành tựu chung của gần 30 năm Đổi mới, phục vụ đắc lực cho sự lãnh đạo của Đảng, quản lý, điều hành của Nhà nước; ý thức pháp quyền được nâng lên rõ rệt, tạo điều kiện cho đất nước bước vào giai đoạn phát triển mới.
Một số VBQPPL điển hình của khía cạnh này đó là Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2007; Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Các bộ luật tố tụng tư pháp (dân sự và hình sự) đã xác định các nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp, trung tâm là Toà án, bảo đảm Toà án xét xử độc lập, đúng pháp luật, kịp thời và nghiêm minh; phân định thẩm quyền xét xử của Toà án sơ thẩm và Toà án phúc thẩm phù hợp với nguyên tắc hai cấp xét xử, đề cao nguyên tắc tự định đoạt của đương sự trong tố tụng dân sự và nguyên tắc tranh tụng trong tố tụng tư pháp nói chung. Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 không những chỉ ghi nhận và đề cao nguyên tắc tự định đoạt của đương sự mà còn xác định lại vị trí, vai trò tố tụng của Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân và các chủ thể khác trong tố tụng dân sự như luật sư, công chứng viên, giám định viên…
Hệ thống VBQPPL bảo đảm quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân:
Trong quá trình xây dựng các VBQPPL, vấn đề lồng ghép giới, bảo đảm bình đẳng giới là một yêu cầu quan trọng, Luật Bình đẳng giới; Luật Phòng, chống bạo lực trong gia đình đã được ban hành.
Các VBQPPL như Luật Sở hữu trí tuệ (được sửa đổi, bổ sung năm 2009); Luật Kinh doanh bất động sản; Luật Nhà ở… đã được ban hành nhằm hoàn thiện chế độ bảo hộ của Nhà nước đối với các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, chế độ trách nhiệm của cơ quan nhà nước, nhất là Toà án trong việc bảo vệ các quyền tự do, dân chủ.Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Ngoài ra, Luật Tương trợ tư pháp năm 2007; Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự năm 2009; Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 được sửa đổi, bổ sung năm 2005… và rất nhiều VBQPPL khác đã được ban hành góp phần củng cố cơ sở pháp lý cho việc bảo đảm quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân. Các VBQPPL luôn coi “con người” là trung tâm của chiến lược phát triển, đồng thời là chủ thể phát triển. Tôn trọng và bảo vệ quyền con người, gắn quyền con người với quyền và lợi ích của dân tộc, đất nước và quyền làm chủ của nhân dân. Chú trọng vào kết hợp và phát huy đầy đủ vai trò của xã hội, gia đình, nhà trường, từng tập thể lao động, các đoàn thể và cộng đồng dân cư trong việc chăm lo xây dựng con người Việt Nam giàu lòng yêu nước, có ý thức làm chủ, trách nhiệm công dân; có tri thức, sức khoẻ, lao động giỏi; sống có văn hoá, nghĩa tình; có tinh thần quốc tế chân chính.
Các VBQPPL được xây dựng chú trọng vào hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN:
Một trong những VBQPPL nổi bật nhất là Bộ luật dân sự năm 2005, bộ luật là sự thống nhất pháp luật về hợp đồng. Tiếp theo là sự thống nhất pháp luật doanh nghiệp (Luật Doanh nghiệp năm 2005), mặc dù Luật Doanh nghiệp Nhà nước vẫn tiếp tục có hiệu lực, rồi tiếp đến là thống nhất pháp luật đầu tư. Còn Luật Thương mại thì đã được phát triển theo hướng mở rộng và chuyên biệt hóa. Đây là những điểm sáng của quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế thị trường ở Việt Nam, là cơ sở cho sự thống nhất hệ thống “luật đầu tư”, tạo tiền đề cho hoàn thiện thể chế thị trường định hướng XHCN. Đến nay, Luật Doanh nghiệp năm 2005; Luật Đầu tư năm 2005; Luật Nhà ở năm 2005; Luật Giao dịch điện tử năm 2005… đã tạo cơ sở cho việc tạo lập đồng bộ các thị trường.
Hiến pháp 2013 (sửa đổi) cũng khẳng định nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu,nhiều thành phần kinh tế, trong đó kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo. Các thành phần kinh tế đều là bộ phận cấu thành quan trọng của nền kinh tế quốc dân; các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế bình đẳng, hợp tác và cạnh tranh theo pháp luật.
Các VBQPPL về giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ; y tế, văn hoá thông tin, thể thao, dân tộc, tôn giáo, dân số, gia đình, trẻ em và chính sách xã hội không ngừng hoàn thiện:Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Luật Giáo dục năm 2005 (được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2009) góp phần phát triển nguồn nhân lực, bồi dưỡng nhân tài, xây dựng nền văn hoá và con người Việt Nam. Đổi mới căn bản và toàn diện giáo dục và đào tạo theo nhu cầu phát triển của xã hội; nâng cao chất lượng theo yêu cầu chuẩn hoá, hiện đại hoá, xã hội hoá, dân chủ hoá và hội nhập quốc tế, phục vụ đắc lực sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Đẩy mạnh xây dựng xã hội học tập, tạo cơ hội và điều kiện cho mọi công dân được học tập suốt đời.
Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004; Luật Đa dạng sinh học năm 2008; Luật Công nghệ cao năm 2008; Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007; Luật Bảo hiểm xã hội năm 2006; Luật Khám bệnh, chữa bệnh năm 2009, Luật Nuôi con nuôi năm 2010… và rất nhiều văn bản pháp luật về chính sách xã hội được ban hành qua đó bảo đảm công bằng, bình đẳng về quyền lợi và nghĩa vụ công dân; kết hợp chặt chẽ, hợp lý phát triển kinh tế với phát triển văn hoá, xã hội, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội ngay trong từng bước và từng chính sách; phát triển hài hoà đời sống vật chất và đời sống tinh thần, góp phần nâng cao đời sống của mọi thành viên trong xã hội về ăn, ở, đi lại, học tập, nghỉ ngơi, chữa bệnh và nâng cao thể chất, gắn nghĩa vụ với quyền lợi, cống hiến với hưởng thụ, lợi ích cá nhân với lợi ích tập thể và cộng đồng xã hội. Ngoài ra, việc hoàn thiện hệ thống an sinh xã hội và thực hiện tốt chính sách đối với người và gia đình có công với nước cũng được đặc biệt quan tâm. Chú trọng cải thiện điều kiện sống, lao động và học tập của thanh niên, thiếu niên, giáo dục và bảo vệ trẻ em. Chăm lo đời sống những người cao tuổi, neo đơn, khuyết tật, mất sức lao động và trẻ mồ côi. Góp phần hạn chế, tiến tới đẩy lùi tội phạm và giảm tác hại của tệ nạn xã hội. Bảo đảm quy mô hợp lý, cân bằng giới tính và chất lượng dân số.
Hoàn thiện hệ thống VBQPPL về quốc phòng và an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội:
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự năm 1999 đã thể hiện chính sách hình sự của Nhà nước ta là hoàn thiện pháp luật phòng, chống tội phạm trên cơ sở phát huy sức mạnh của toàn xã hội trong việc phát hiện, phòng ngừa, ngăn chặn tội phạm, hoàn thiện chính sách hình sự theo hướng hạn chế hình phạt tử hình, giảm hình phạt tù, mở rộng áp dụng hình phạt tiền, cải tạo không giam giữ đối với các loại tội ít nghiêm trọng.Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Ngoài ra, để thực hiện quản lý nhà nước về biên giới quốc gia nhằm bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ cũng như đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế, trong những năm qua, Nhà nước ta đã ban hành các VBQPPL như: Luật An ninh quốc gia năm 2004; Luật Quốc phòng năm 2005; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Nghĩa vụ quân sự năm 2005; Luật Công an nhân dân năm 2005; Luật sửa đổi một số điều Luật Sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam năm 2008; Luật Biên giới quốc gia năm 2003; Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012; Pháp lệnh Nhập cảnh, xuất cảnh và cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam; Pháp lệnh Bộ đội Biên phòng; Pháp lệnh lực lượng Cảnh sát biển Việt Nam; Pháp lệnh Tổ chức điều tra hình sự… Ngoài ra, Việt Nam còn tham gia ký kết, ra nhập các điều ước quốc tế đa phương, song phương và ban hành các VBQPPL để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, điều ước quốc tế đối với từng lĩnh vực của đời sống xã hội nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến xây dựng, quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia ngày càng hiệu quả hơn.
Xây dựng và hoàn thiện các VBQPPL về hội nhập quốc tế, thể hiện trong các lĩnh vực kinh tế, thương mại, đầu tư, tín dụng quốc tế, sở hữu trí tuệ, thuế quan, bảo vệ môi trường:
Hiện nay Việt Nam đã bước vào một giai đoạn hội nhập quốc tế sâu sắc và toàn diện hơn bao giờ hết. Tính đến năm 2011, chúng ta đã có quan hệ ngoại giao với 179 quốc gia, có quan hệ kinh tế, thương mại, đầu tư với hơn 220 quốc gia và vùng lãnh thổ [62]. Việc Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) năm 2007 đã đưa quá trình hội nhập của đất nước từ cấp độ khu vực (ASEAN năm 1995) và liên khu vực (ASEM năm 1996, APEC năm 1998) lên đến cấp độ toàn cầu. Việt Nam đã đảm nhận thành công vị trí Ủy viên không thường trực Hội đồng bảo an, cơ quan quyền lực hàng đầu của Liên hợp quốc, nhiệm kỳ 2008 – 2009. Việt Nam cũng đảm nhận thành công vai trò Chủ tịch ASEAN trong năm ASEAN 2010.
Chặng đường hơn 25 năm đổi mới và hội nhập quốc tế là một quá trình nỗ lực bền bỉ của đất nước đồng thời không thể không nhắc tới vai trò to lớn của pháp luật. Trong giai đoạn này, Đảng và nhà nước ta đã ưu tiên xây dựng các VBQPPL và các thiết chế bảo vệ nền kinh tế độc lập tự chủ trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Việt Nam đã khẩn trương hoàn thiện pháp luật theo yêu cầu gia nhập WTO, thực hiện các cam kết với ASEAN, tham gia đầy đủ vào AFTA năm 2006, phê chuẩn Hiến chương ASEAN, tiến tới cộng đồng kinh tế châu Á vào năm 2020. Một trong số những VBQPPL điển hình đó là:Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Luật đầu tư nước ngoài năm 1987 là văn bản luật đầu tiên góp phần tạo ra khung pháp lý cho việc hình thành nền kinh tế thị trường tại Việt Nam (Luật đã được sửa đổi, bổ sung năm 1990, 1992, 1996 và 2000). Năm 1990 Luật doanh nghiệp tư nhân và Luật công ty ra đời. Hiến pháp sửa đổi năm 1992 nêu rõ đảm bảo sự tồn tại và phát triển của nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường và khu vực đầu tư nước ngoài. Tiếp theo đó là hàng loạt các đạo luật quan trọng của nền kinh tế thị trường như Luật đất đai, Luật thuế, Luật phá sản, Luật môi trường, Luật lao động và hàng trăm các văn bản pháp lệnh, nghị định của Chính phủ đã được ban hành nhằm cụ thể hóa việc thực hiện luật phục vụ phát triển kinh tế – xã hội. Việc ban hành Luật Doanh nghiệp 2005 và Luật Đầu tư 2005 được coi là bước đột phá trong tư duy và cải cách hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam. Luật Doanh nghiệp năm 2005 đã thay thế các quy định pháp luật trước đó về doanh nghiệp (bao gồm Luật Doanh nghiệp năm 1999 và Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003) và áp dụng thống nhất cho tất cả các doanh nghiệp không phân biệt thành phần kinh tế, có tác dụng đẩy nhanh quá trình cải cách kinh tế. Cũng tương tự, Luật Đầu tư năm 2005 đã thay thế Luật Khuyến khích đầu tư trong nước năm 1998 và Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 2000, áp dụng thống nhất cho hoạt động đầu tư, không phân biệt nhà đầu tư trong và ngoài nước, góp phần tạo bước tiến dài trong việc điều chỉnh, cải tiến môi trường đầu tư của Việt Nam.
Bên cạnh những thành tựu đã đạt được thì VBQPPL ở nước ta trong giai đoạn hiện nay vẫn còn tồn tại những hạn chế, bất cập cần được khắc phục kịp thời trong thời gian tới.
2.1.2. Những tồn tại, hạn chế của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
Theo điều tra của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, thực trạng kém chất lượng của hệ thống văn bản pháp luật hiện hành có thể gói gọn trong “chín không”: không đầy đủ, không rõ ràng, không cụ thể, không tương thích, không minh bạch, không tiên liệu trước, không hợp lý, không hiệu quả và không hiệu lực. Đi liền với những quy định chồng chéo, mâu thuẫn là sự thường xuyên thay đổi, tính ổn định không cao của hệ thống văn bản dưới luật đã làm giảm hiệu lực của văn bản luật, dẫn tới khó khăn trong việc thực hiện và tác động xấu đến sự ổn định chính trị xã hội, nhất là quan hệ kinh tế. Đồng thời, rất nhiều văn bản pháp luật có tính quy phạm thấp, thiếu những quy tắc xử sự cụ thể mà chủ thể phải thực hiện. Còn tồn tại những luật “khung”, luật “ống” trong khi đó nhiều lĩnh vực như đất đai, thủy sản, lao động… đòi hỏi phải được điều chỉnh cụ thể và chi tiết [52].
Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hà Hùng Cường trong một phiên chất vấn cũng đã từng phải than trước Quốc hội rằng “hệ thống pháp luật của Việt Nam là phức tạp nhất thế giới” [49]. Điều đó cho thấy hệ thống VBQPPL ở nước ta còn rất nhiều hạn chế, bất cập. Nếu căn cứ vào các tiêu chí đảm chất lượng VBQPPL thì có thể thấy VBQPPL ở nước ta trong giai đoạn hiện nay chưa đạt yêu cầu:Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Thứ nhất, về việc bảo đảm tính toàn diện đồng bộ thì có thể nói VBQPPL hiện nay đang trong tình trạng vừa thừa vừa thiếu.
Các VBQPPL ra đời là để giải quyết, điều chỉnh các quan hệ, hành vi pháp lý nảy sinh trong xã hội. Các quan hệ, hành vi pháp lý phát triển đến đâu thì các VBQPPL phải được điều chỉnh đến đó. Chỉ có như thế thì các quy định mới nhanh chóng đi vào cuộc sống, mới mang lại hiệu quả xã hội thiết thực. Tuy nhiên, trên thực tế do hiểu không đúng về Nhà nước pháp quyền, khi nhấn mạnh đến vai trò tối thượng của pháp luật, nhưng lại đồng nhất với việc có nhiều VBQPPL được ban hành nên đang có tình trạng muốn ban hành càng nhiều VBQPPL càng tốt, lĩnh vực nào, ngành nào cũng muốn có luật, pháp lệnh riêng của mình. Do vậy, nhiều vấn đề xã hội tuy chưa đặt ra yêu cầu cần phải có những quy định điều chỉnh có tính chất pháp lý, nhưng một số bộ, ngành, tổ chức xã hội vẫn xây dựng các dự án luật trình và thuyết phục để được thông qua. Kết quả là bên cạnh những bộ luật hoặc pháp lệnh nhanh chóng đi vào thực tiễn và được cả xã hội đón nhận thì cũng có những luật, pháp lệnh hoặc một phần nào đó của các văn bản này, ý nghĩa điều chỉnh thực tiễn không cao hoặc rất yếu, thậm chí phải bãi bỏ. Ví dụ, tại Thông tư 33/2012/TT-BNNPTNT Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn Quy định về điều kiện vệ sinh, bảo đảm an toàn thực phẩm đối với cơ sở kinh doanh thịt và phụ phẩm ăn được của động vật ở dạng tươi sống dùng làm thực phẩm quy định: “Thịt và phụ phẩm bảo quản ở nhiệt độ thường và phải bầy bán trong vòng tám giờ sau khi giết mổ” (khoản 2 Điều 5) [11], quy định này là không khả thi vì một con lợn được lấy từ lò mổ lúc 3 giờ sáng, đến chợ cũng phải là 5 giờ, dọn dẹp, chờ đợi đến 7 – 8 giờ sáng người dân mới đi chợ,… tất tật khi có thịt để bán thì đã mất nửa số thời gian giới hạn quy định, còn lại nửa số thời gian làm sao bán hết thịt. Vì không áp dụng nổi, nên ngày 30/8/2012, Bộ này phải ký Quyết định số 2090/QĐ-BNN-TY ngưng hiệu lực thi hành đối với Thông tư 33 nêu trên. Còn rất nhiều văn bản thiếu tính khả thi và không cần thiết khác, chẳng hạn như quy định tổ chức lễ tang cán bộ, công chức, viên chức với những điều “hạn chế” về số lượng vòng hoa, cửa kính trên quan tài, thậm chí là “siết” rải vàng mã… tại Nghị định 105 về tổ chức lễ tang cán bộ, công chức, viên chức do Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch soạn thảo.
Ngược lại, nhiều vấn đề rất cần phải được quy định thì lại thiếu các văn bản pháp lý. Ví dụ, tệ nạn tham nhũng, môi trường, tình trạng cướp bóc tài sản ảo ngay ngoài đời thật đang có dấu hiệu ngày càng gia tăng do giá trị của những món đồ ảo quá lớn, khiến cho những tệ nạn sinh ra từ game cũng bắt đầu nảy sinh và khi vẫn còn thiếu những ràng buộc pháp lý thì các tệ nạn này ngày càng phát triển là một điều tất yếu. Có những vấn đề được luật quy định nhưng lại thiếu chế tài để xử lý. Ví dụ, Điều 31 của Thông tư số 38 của Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn về quản lý thuốc bảo vệ thực vật, có quy định trách nhiệm của người sử dụng thuốc bảo vệ thực vật là không được sử dụng thuốc tùy tiện, không đúng kỹ thuật được khuyến cáo… Tuy nhiên, chúng ta vẫn chưa có quy định riêng về xử lý các hành vi vi phạm trên của người sử dụng. Đặc biệt là chưa có quy định hợp lý về việc thải bỏ bao bì đựng thuốc và thải bỏ thuốc bảo vệ thực vật quá hạn sử dụng đối với người sử dụng.
Thứ hai, nhiều VBQPPL ban hành còn thiếu tính hợp pháp và thống nhất – Về tính hợp pháp:
Nhiều quyết định quản lý nhà nước không đúng thẩm quyền, đúng chủ thể, phù hợp với pháp luật, chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống. Thậm chí, một số quyết định quản lý nhà nước được ban hành trái với thẩm quyền của chủ thể ban hành, có dấu hiệu vi phạm pháp luật, nội dung chưa phù hợp với lợi ích của Nhà nước và xã hội. Ví dụ, Thông tư 02 ngày 13/1/2003 của Bộ Công An về hướng dẫn tổ chức cấp đăng ký, biển số phương tiện giao thông cơ giới đã quy định: “… Mỗi người chỉ được đăng ký 1 xe môtô hoặc xe gắn máy” [6]. Quy định này đã hạn chế quyền sở hữu của công dân, được quy định tại Điều 58 Hiến pháp năm 1992, vi phạm khoản 1, Điều 221 Bộ luật Dân sự là công dân có quyền sở hữu tài sản hợp pháp, không bị hạn chế về số lượng, giá trị.
Theo báo cáo tổng kết công tác tư pháp hàng năm (từ 2008 đến 2013). Thì số lượng các văn bản sai sót là rất lớn. Năm 2008 năm đầu tiên khi luật ban hành VBQPPL có hiệu lực đã phát hiện 8.752 văn bản có sai sót trong tổng số 38.083 văn bản được kiểm tra [14], tương tự năm 2009 phát hiện 12.071 văn bản sai sót [15] và gần đây nhất là năm 2013 phát hiện 8.051 văn bản sai sót [22]. Như vậy có thể thấy số lượng văn bản sai sót có giảm nhưng vẫn còn rất lớn.Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Về tính thống nhất:
Do số lượng VBQPPL được ban hành trong thời gian qua vẫn rất lớn (289.779 văn bản) [21], với nhiều hình thức văn bản, nhiều cấp độ hiệu lực khác nhau, nên hệ thống pháp luật vẫn rất phức tạp, cồng kềnh. Hơn nữa, lại không được thường xuyên rà soát, hệ thống hóa toàn diện; công tác pháp điển, hợp nhất VBQPPL mới bước đầu được triển khai nên các QPPL vừa khó tiếp cận, khó sử dụng, vừa chứa đựng những mâu thuẫn, chồng chéo làm cho việc áp dụng, thực hiện không dễ dàng, khó thống nhất. Đơn cử như ngay trong chính Luật ban hành VBQPPL 2008 và Luật ban hành VBQPPL 2004 hai luật quy định về VBQPPL. Luật được coi là “cỗ máy cái”, “luật của luật” cũng chứa đựng những mâu thuẫn. Ở Luật ban hành VBQPPL 2008 không còn công nhận chỉ thị của Thủ tướng Chính Phủ là VBQPPL nhưng Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004 lại công nhận chỉ thị của UBND là VBQPPL.
Nhiều trường hợp, các quy định trong cùng một văn bản pháp luật không phù hợp, mâu thuẫn với nhau hoặc phủ định nhau. Quy định của văn bản này triệt tiêu quy định của văn bản khác thuộc cùng một cơ quan ban hành. Trường hợp này diễn ra khá phổ biến trong các văn bản của các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn mâu thuẫn hoặc trái với quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đang diễn ra phổ biến nhất. Điều này đã làm cho việc thực hiện pháp luật rất khó khăn, ảnh hưởng lớn đến vai trò của pháp luật trong thực tiễn. Ví dụ, ngày 23/4/2008, Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành Thông tư số 22/2008/TT-BGDĐT hướng dẫn về tiêu chuẩn, quy trình, thủ tục và hồ sơ xét tặng danh hiệu Nhà giáo nhân dân, Nhà giáo ưu tú (gọi tắt là Thông tư 22). Tuy nhiên, Thông tư 22 đã có dấu hiệu không phù hợp với quy định tại Điều 62 Luật Thi đua khen thưởng năm 2003.
Thứ ba, nhiều VBQPPL ban hành thiếu tính hợp lý và khả thi
Tính hợp lý và khả thi là hai yếu tố quan trọng quyết định đến chất lượng và hiệu quả của VBQPPL thì hiện nay theo “đánh giá của không ít chuyên gia và các nhà khoa học cho rằng… còn chưa đều” ở tất cả các lĩnh vực điều chỉnh [39]. Có thể điểm qua một số quyết định thuộc nhiều lĩnh vực như sau:Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
- Quyết định số 33, 34 về tiêu chuẩn sức khỏe của người tham gia giao thông của Bộ Y tế. Đây là một văn bản pháp luật có nhiều vi phạm cả về hình thức lẫn nội dung. Trong đó, điểm bất hợp lý dễ thấy nhất và bị dư luận phản bác nhiều nhất đó là quy định những người thấp bé nhẹ cân (cao chưa đủ 1,45m; nặng chưa tới 40kg) hoặc ngực lép (vòng ngực trung bình dưới 72cm)… không đủ điều kiện lái xe gắn máy từ 50 đến 175cm3.
- Thông tư số 24/2013/TT-BGDĐT của Bộ Giáo dục và Đào tạo, trong đó có quy định: Bà mẹ Việt Nam Anh hùng, người hoạt động cách mạng trước 01/01/1945 sẽ thuộc đối tượng ưu tiên khi dự thi đại học. Quy định này đã vấp phải sự phản đối khá mạnh mẽ của dư luận, hầu hết các ý kiến đều cho rằng quy định này không phù hợp với thực tế.
- Thông tư liên tịch số 06/2013/TTLT-BKHCN-BCT-BCA-BGTVT của Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Công Thương, Bộ Công an, Bộ Giao thông vận tải quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với trường hợp đội mũ bảo hiểm không bảo đảm chất lượng. Rõ ràng việc buộc người dân phải biết mũ thật, mũ giả là thiếu thuyết phục.
- Nghị định số 34/2010/NĐ-CP ngày 2/4/2010 của Chính phủ Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Trong nghị định này, ít nhất cũng có ba điều xa thực tế, đó là: quy định xử phạt vi phạm Luật Giao thông đối với người đi bộ; quy định xử phạt những người hành nghề xe ôm không đeo biển hiệu và không có trang phục do cấp tỉnh quy định để phân biệt với những người tham gia giao thông khác; quy định xử phạt với những lái xe vận chuyển container không có bằng FC. Việc xử phạt
- phạm Luật Giao thông đối với người đi bộ được ví như “túm anh trọc đầu”. Đại diện CSGT Công an thành phố Hà Nội cho biết:
Đối với những người đi bộ, đặc biệt là những người không mang theo giấy tờ tùy thân, tiền thì biết phạt bằng cách nào. Mà dù có mang theo giấy tờ hoặc tiền mà họ không tự giác nộp phạt thì CSGT cũng… bó tay, không thể khám người hoặc tạm giữ người vi phạm… [65].
Chính vì lý do này mà dường như từ ngày NĐ 34 có hiệu lực đến nay, chưa có người đi bộ nào bị phạt vi phạm Luật Giao thông. Quy định về xử phạt đối với những người hành nghề xe ôm cũng đang bị “treo trên giấy” vì trong hàng ngàn người đi xe trên đường, lực lượng CSGT và thanh tra giao thông cũng không thể biết ai là người chạy xe ôm để phạt. Việc xử phạt đối với lái xe container chưa đổi được bằng FC đã gây ra cuộc “đại ùn tắc” hàng hóa tại các cửa khẩu và do đó Chính phủ đã chấp thuận cho lùi thời hạn thực hiện NĐ 34 đối với việc xử phạt lái xe chưa có bằng FC.
Nói tóm lại, tính hợp lý và khả thi của VBQPPL không chỉ có nhóm đối tượng chịu sự tác động của văn bản mà còn có cả các cơ quan thi hành pháp luật.Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Thứ tư, hiệu lực, hiệu quả của VBQPPL thấp.
Hoạt động tổ chức thi hành pháp luật bộc lộ nhiều yếu kém, bất cập so với xây dựng pháp luật. Tình trạng pháp luật không được thực thi triệt để xảy ra trên nhiều lĩnh vực (an ninh trật tự, quản lý đất đai, đầu tư xây dựng cơ bản, an toàn vệ sinh thực phẩm, môi trường, an toàn giao thông, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước…). Sự yếu kém thể hiện ở chỗ các quy định pháp luật có hiệu lực thấp, không đạt được các mục tiêu đề ra. Ví dụ, Luật Giá được ban hành năm 2012 với mục tiêu ổn định giá nói chung và giá của một số mặt hàng được coi là thiết yếu nói riêng, trong đó có giá sữa cho trẻ nhỏ. Tuy nhiên, ai cũng biết giá các sản phẩm sữa vẫn tăng nhiều lần với tốc độ cao trong những năm gần đây. Một ví dụ khác, hiện nay Thành phố Hồ Chí Minh có khoảng 19.000 người nghiện nhưng không thể đưa đi cai, điều này đã khiến cho tình trạng tội phạm ngày càng gia tăng. Nguyên nhân không thể đưa đi cai là do…vướng Luật xử lý vi phạm hành chính (ban hành ngày 1/1/2014). Theo văn bản này, để đưa người nghiện đi cai phải thông qua nhiều cửa gồm: y tế, công an, lao động và cuối cùng tòa án sẽ lập hồ sơ quyết định. Cơ sở y tế chứng nhận làm chứng nhận cho người nghiện phải có chứng chỉ riêng của Chính phủ [67].
Tuy nhiên, hiện cả Thành phố Hồ Chí Minh không có cơ sở y tế nào đạt tiêu chuẩn như vậy.
Mới đây nhất Bộ văn hóa thể thao và du lịch ra Thông tư số 10/2014/TT-BVHTTDL quy định về việc hướng dẫn đặt tên doanh nghiệp phù hợp với truyền thống lịch sử, văn hóa, đạo đức, thuần phong mỹ tục của dân tộc [26]. Trước tình trạng một số trang mạng game trực tuyến, cửa hàng… sử dụng tên danh nhân để đặt tên cho trang mạng, cửa hành, cửa hiệu kinh doanh những nội dung liên quan đến thuần phong, mỹ tục của Việt Nam “xúc phạm danh nhân” nên bộ ra thông tư này để tránh tình trạng trên. Vấn đề là ở chỗ vẫn chưa thể xử lý những trường hợp vi phạm do chưa có văn bản hướng dẫn thế nào thì được coi là danh nhân? Những ai theo quy định thì được coi là danh nhân? Đấy là chưa kể đến những ý kiến trái chiều về việc những doanh nghiệm (kể cả trường học) họ đang là những “người” tôn vinh danh nhân thì xử lý như thế nào?
Thứ năm, tính minh bạch của VBQPPL còn chưa cao.Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Tính minh bạch chưa cao dẫn đến các QPPL có thể được hiểu, áp dụng không thống nhất, trong khi việc giải thích pháp luật hầu như không được thực hiện. Tòa án chậm nghiên cứu ban hành án lệ để bổ sung cho những “điểm khuyết” hoặc làm rõ những “điểm mờ” của các VBQPPL. Chính hạn chế này khiến các chủ thể thực sự lúng túng khi thực hiện, áp dụng pháp luật. Ví dụ, Nghị định số 51/2010/NĐ-CP ngày 14/5/2010 quy định về hóa đơn bán hàng hóa, cung ứng dịch vụ bao gồm không ít nội dung chưa rõ ràng. Vì vậy,Bộ Tài chính cũng đang rất vướng khi phải ban hành ngay một thông tư hướng dẫn. Quan trọng hơn, nghị định 51 đã chuyển từ cực này sang cực kia trong việc quản lý tạo lập và sử dụng hóa đơn. Các doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ, sử dụng ít hóa đơn sẽ gặp khó khăn khi không được cơ quan thuế bán hóa đơn cho mà phải đặt in hóa đơn.
Còn rất nhiều những VBQPPL có tính minh bạch chưa cao có thể kể đến như Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 đã cần đến trên 40 văn bản pháp luật khác nhau để hướng dẫn thi hành. Luật Đất đai năm 2003 muốn được thực hiện phải dựa trên 126 văn bản. Trong lĩnh vực môi trường, có đến khoảng 300 văn bản pháp luật khác nhau đang còn hiệu lực. Mặt khác, do có quá nhiều loại văn bản, được nhiều cấp ban hành, nhưng lại thiếu cơ chế cân nhắc toàn diện các lĩnh vực pháp luật liên quan, nên mâu thuẫn và chồng chéo là khó tránh khỏi. Tính cồng kềnh, sự tồn tại các bất cập và mâu thuẫn đã làm giảm tính minh bạch của pháp luật, khiến cho pháp luật trở nên phức tạp, khó hiểu và khó áp dụng và vì thế, kém hiệu lực [50].
Thứ sáu, hệ thống VBQPPL còn thiếu tính ổn định.
Có thể nói, hệ thống VBQPPL hiện nay đã điều chỉnh tương đối đầy đủ các lĩnh vực của đời sống xã hội. Tuy nhiên, có một thực trạng là các VBQPPL lại hay rơi vào tình trạng phải liên tục sửa đổi, bổ sung chỉ trong vòng vài năm. Chẳng hạn, Bộ luật Lao động được ban hành từ năm 1994 song đến nay đã trải qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung vào các năm 2002, 2006, 2007 và gần đây nhất là năm 2012; hay Bộ luật Tố tụng hình sự đầu tiên được Quốc hội thông qua năm 1988 và sửa đổi, bổ sung năm 1990, năm 1992, năm 2000 thì đến năm 2003 được thay thế bằng một bộ luật mới và hiện nay lại đang được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung. Còn phần lớn các đạo luật thường ít nhất có một lần sửa đổi, bổ sung như Luật Quản lý thuế, Luật Đấu thầu, Luật Báo chí, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thi đua, khen thưởng, Luật Luật sư… Có thể thấy đây là một hạn chế cố hữu của VBQPPL Việt Nam. Các VBQPPL thiếu tính ổn định lại thuộc nhiều lĩnh vực trong đời sống dẫn đến làm xáo trộn các quan hệ xã hội đang điều chỉnh.Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Thứ bảy, về kỹ thuật soạn thảo văn bản còn hạn chế.
Vẫn còn tình trạng văn bản do địa phương ban hành không tuân theo quy định về hình thức, thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản theo quy định theo Thông tư số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP. Mặc dù đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp soạn thảo văn bản trong những năm gần đây được đào tạo, bồi dưỡng tương đối bài bản, nhưng một số văn bản được ban hành vẫn còn những sai sót cơ bản. Ví dụ, ghi tên loại công văn (CV) vào ký hiệu văn bản; trích yếu nội dung văn bản dài dòng nhưng không khái quát được nội dung chủ yếu của văn bản; viết tắt, viết hoa trong văn bản tùy tiện, không theo quy tắc chính tả tiếng Việt; bố cục văn bản không hợp lý theo điều, khoản, điểm…; khoảng cách giữa các đoạn văn (theo quy định tối thiểu là 6pt) và khoảng cách giữa các dòng hay cách dòng (theo quy định tối thiểu từ cách dòng đơn hoặc từ 15pt trở lên) không thống nhất; sử dụng sai dấu câu và cách trình bày tên cơ quan, tổ chức, cá nhân (đối với công văn gửi cho hai cơ quan, tổ chức, cán nhân trở lên) sau từ “Kính gửi”; sử dụng không thống nhất loại chữ (in hoa, in thường), kiểu chữ (đứng, đậm), số thứ tự (chữ số La Mã, chữ số Ả-rập hoặc chữ cái tiếng Việt theo thứ tự abc) trong các văn bản được bố cục theo phần, chương, mục, điều, khoản, điểm…
Ngôn ngữ, văn phong pháp lý trong nhiều văn bản chưa được sử dụng chuẩn xác. Cách diễn đạt ngôn từ khó hiểu, hoặc hiểu theo nhiều nghĩa, dẫn đến tình trạng thiếu nhất quán trong áp dụng, thi hành. Hơn nữa, tình trạng chép lại quy định của văn bản được quy định chi tiết vẫn phổ biến, vừa gây lãng phí vừa tạo nên nhiều tầng nấc VBQPPL mà không có giá trị gia tăng.
Thứ tám, tiến độ ban hành văn bản chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành mặc dù đã giảm mạnh so với những năm trước đây, song cùng với việc số lượng luật, pháp lệnh được ban hành lớn, trong đó có những luật phải ban hành nhiều văn bản quy định chi tiết, nên tình trạng nợ đọng văn bản chưa chấm dứt. Trung bình có chưa tới 60% số văn bản được ban hành đúng hạn theo chương trình, kế hoạch. Mỗi thông tư của các Bộ soạn thảo thường bị chậm hơn 6 tháng; mỗi nghị định, quyết định của Thủ tướng các Bộ trình chậm hơn 8 tháng so với yêu cầu đặt ra về tiến độ [78]. Vì vậy, có không ít văn bản của ác cơ quan Trung ương ban hành đã có hiệu lực nhưng không thể triển khai áp dụng. Văn bản có hiệu lực thi hành nhưng các biện pháp bảo đảm thi hành như: con người, cơ sở vật chất, phương tiện, điều kiện thực hiện chưa có hoặc đã có nhưng chưa được tổ chức thực hiện một cách đồng bộ.
2.2. Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay
2.2.1. Tình hình công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Về cơ bản hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL trong thời gian qua đang từng bước được kiện toàn và đi vào nề nếp. Điều này được khẳng định trong báo cáo tổng kết công tác tư pháp năm 2013 của Bộ tư pháp: “… công tác xây dựng VBQPPL tiếp tục được xác định là một trong những nhiệm vụ trọng tâm ưu tiên hàng đầu của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ” [22].
Quy trình ban hành VBQPPL được hai Luật quy định về cơ bản là phù hợp với thực tế hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta, bảo đảm cho VBQPPL được ban hành theo một thủ tục chặt chẽ, có sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức; hạn chế tối đa các sai sót về chính sách, pháp lý, kỹ thuật lập pháp, lập quy có thể xảy ra.
Về thẩm quyền ban hành VBQPPL trong quá trình thi hành hai Luật, nhìn chung, các cơ quan đã cố gắng tuân thủ thẩm quyền ban hành VBQPPL, hạn chế tối đa việc ban hành văn bản có nội dung vượt phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, một phần do năng lực tham mưu của cán bộ xây dựng pháp luật còn hạn chế, một phần do quy định của Luật chưa cụ thể, rõ ràng nên cũng còn có không ít trường hợp thực hiện chưa đúng. Các trường hợp này đa phần được kịp thời khắc phục thông qua công tác thẩm định, kiểm tra văn bản.
Về hình thức theo kết quả đánh giá cho thấy, quy định của hai Luật về hình thức VBQPPL luôn được thực hiện nghiêm chỉnh. Luật năm 2008 đã giảm bớt hình thức VBQPPL của một số chủ thể như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, theo đó mỗi chủ thể chỉ ban hành một loại VBQPPL. Việc sửa đổi này đã tạo nên hiệu quả tốt trong việc dễ dàng xác định hình thức văn bản có chứa quy phạm. Tuy vậy, vẫn còn một số chủ thể được ban hành VBQPPL dưới hai hình thức khác nhau, chẳng hạn Quốc hội ban hành luật và nghị quyết, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh và nghị quyết. Còn theo Luật năm 2004, UBND được ban hành quyết định và chỉ thị [20].Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Tuy nhiên, theo các nhà nghiên cứu ở Việt Nam, dù có những bước cải thiện nhất định trong những năm gần đây, nhưng chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật vẫn chưa đạt yêu cầu; tính khả thi trong các quy định của văn bản luật còn chưa đều, nhiều quy định có tính khả thi thấp, chưa dựa trên các cơ sở thực tiễn vững chắc. Nhiều quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn, triệt tiêu hiệu lực của nhau. Không ít quy định mới chỉ dừng ở việc phản ánh lợi ích cục bộ của ngành, của nhóm lợi ích mà chưa mang lại lợi ích tốt nhất cho xã hội. Tính ổn định, tính minh bạch (rõ ràng), tính dễ tiên liệu của các quy định pháp luật còn hạn chế. Nói gọn lại, chất lượng của pháp luật – sản phẩm của hoạt động xây dựng pháp luật, về nhiều mặt, chưa tương thích với tính chất của một nền kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chưa đạt được các “chuẩn” của hội nhập kinh tế quốc tế.
Nhiều lĩnh vực trong đời sống xã hội đang tồn tại tiêu cực hoặc những quan hệ xã hội phức tạp trong một thời gian dài nhưng thực tế không có VBQPPL điều chỉnh. Ví dụ, trong lĩnh vực quy hoạch, Luật quy hoạch đến nay vẫn chưa được ban hành dẫn đến tình trạng quy hoạch còn thiếu tính thống nhất, thiếu sự liên kết, khớp nối và còn nhiều chồng lấn, mâu thuẫn, đang tồn tại khá phổ biến tại Việt Nam.
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến các hạn chế đó – nhưng trong đó có nguyên nhân trực tiếp đến từ quy trình ban hành VBQPPL. Đặc biệt là một số giai đoạn quan trọng, mang tính chất chìa khóa cho chất lượng của hoạt động này như hoạt động phân tích chính sách; Hoạt động thẩm định, thẩm tra; Công tác lấy ý kiến đóng góp.
2.2.2. Những hạn chế nổi bật trong một số giai đoạn của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
2.2.2.1. Phân tích chính sách và đánh giá tác động Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Phân tích chính sách và đánh giá tác động pháp luật là quá trình phân tích đánh giá một cách có hệ thống, qua đó xác định được rõ ràng, chính xác vấn đề bất cập, cũng như giải pháp chính sách tốt nhất để giải quyết vấn đề đó [53].
Hoạt động phân tích chính sách và đánh giá tác động pháp luật được áp dụng trong quy trình lập pháp ở nhiều quốc gia trên thế giới. Ở Mỹ, từ đầu thập niên 1980 bắt đầu có quy định bắt buộc các cơ quan chính phủ liên bang phải tiến hành phân tích chi phí, lợi ích trước khi soạn thảo văn bản pháp luật và xây dựng cơ chế xem xét việc phân tích đó, ở Anh và các nước châu âu lục địa bắt đầu áp dụng cơ chế này từ năm 1985.
Vai trò của một RIA là cung cấp một đánh giá chi tiết và có hệ thống về các tác động tiềm năng của một quy định mới để đánh giá liệu các quy định có khả năng đạt được mục tiêu mong muốn. Mục đích cuối cùng của RIA là trả lời cho câu hỏi có cần ban hành VBQPPL để điều chỉnh vấn đề đang đặt ra hay không? Nếu có thì nội dung văn bản đó là gì? Nếu không thì giải pháp nào có thể thay thế?
Thấy được ý nghĩa, vai trò và tầm quan trọng của việc phân tích chính sách và đánh giá tác động pháp luật trong quá trình lập pháp. Việt nam đã lần đầu tiên quy định trong Luật ban hành VBQPPL 2008 về hoạt động này tại các Điều: 23, 33, 34, 47, 42, 59, 61, 64. Các quy định trên đều có phần yêu cầu phải lập báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của dự thảo VBQPPL. Điều đó cho thấy sự thay đổi tư duy của các nhà lập pháp về quy trình ban hành VBQPPL. Với việc xuất hiện chế định RIA trong luật ban hành VBQPPL 2008, Việt Nam đã trở thành quốc gia đầu tiên trong ASEAN chính thức áp dụng RIA trong công tác xây dựng pháp luật [47]. Ngày nay, nghiệp vụ này ngày càng chứng tỏ tầm quan trọng, được thể hiện qua đánh giá ông Nguyễn Hồng Tuyến, Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp về hoạt động RIA:Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Ưu điểm lớn của quy trình mới là khâu xây dựng, đánh giá, phê duyệt chính sách trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản được chú trọng và được kiểm soát chặt chẽ với trách nhiệm rõ ràng của Quốc hội và các cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh, qua đó góp phần nâng cao chất lượng của luật, pháp lệnh và tránh lãng phí về thời gian, nguồn lực cho hoạt động soạn thảo văn bản [51].
Tuy nhiên, có rất nhiều dự án Luật không thực hiện RIA, đơn cử năm 2011 việc Ngân hàng Nhà nước đã ban hành Thông tư số 02/2011/TT-NHNN quy định mức lãi suất huy động vốn tối đa là 14%/năm nhưng không thực thi được khi các ngân hàng thương mại đều nhất loạt vượt trần, bất chấp các quy định của pháp luật. Nếu có công cụ RIA, cơ quan soạn thảo chính sách sẽ hạn chế được những hệ quả không mong muốn của một quyết định. RIA sẽ cung cấp thêm thông tin để các nhà hoạch định chính sách có những sự lựa chọn nhiều hơn cho quyết định của mình. Thí dụ như đánh giá tác động của mức lãi suất 14%/năm thị trường sẽ phản ứng như thế nào, ở mức lãi suất 15% hay 16%/năm sẽ như thế nào [75]. Theo đánh giá của các chuyên gia RIA thuộc chương trình Cải thiện chất lượng chính sách (PERQ), hiện nay việc thực hiện RIA phần lớn chỉ mang tính hình thức thủ tục. Báo cáo RIA có chất lượng thấp, chưa trở thành căn cứ chính sách để xây dựng các nội dung cụ thể của dự thảo VBQPPL [53]. Theo tổng hợp của Viện Khoa học Pháp lý, tỉ lệ đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh trong chương trình chính thức và chương trình chuẩn bị có báo cáo RIA sơ bộ như sau: Năm 2010: 36/47 (76,6%); Năm 2011: 26/31 (84%); Năm 2012: 23/45 (51,1%). Trong giai đoạn 2010-2012, tỉ lệ dự án luật, pháp lệnh có Báo cáo RIA như sau: Năm 2010: 22/25 (92%); Năm 2011: 13/13 (100%); Năm 2012: 8/8 (100%) [77].
Trong những năm qua, mặc dù được kỳ vọng là công cụ kiểm soát chất lượng chính sách và các đề xuất giải pháp trong RIA phải được Ban soạn thảo ưu tiên cân nhắc khi lựa chọn chính sách để đưa vào dự luật. Có điều, nghiên cứu cho thấy các Dự án Luật đều xây dựng RIA sơ bộ và RIA soạn thảo nhưng RIA sơ bộ chủ yếu mới dừng lại ở việc thuyết trình cho sự cần thiết xây dựng luật, đánh giá tác động quá chung chung, nhiều khi mang tính chủ quan, thiếu các thông tin, dữ liệu làm cơ sở cho các lập luận. Còn RIA soạn thảo được làm bài bản, công phu hơn song gần như được xây dựng cùng với quá trình soạn thảo, thậm chí chỉ được xây dựng khi việc soạn thảo văn bản đã đi được phân nửa quãng đường [74].
2.2.2.2. Hoạt động thẩm định, thẩm tra Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Với vai trò là “người gác cổng”, “cơ quan tham mưu”, cho hoạt động ban hành VBQPPL. Hoạt động thẩm định, thẩm tra đã và đang phát huy được những vai trò tích cực cho hoạt động này.
Về số lượng, qua báo cáo tổng kết tư pháp các năm thì hầu hết các VBQPPL được ban hành đều được thẩm định, thẩm tra. Cụ thể, thẩm định VBQPPL của cả hai cấp là 104.589 văn bản trong đó năm 2008 là 30.530 văn bản, 2009 là 47.323 văn bản, năm 2012 là 10.180 văn bản, năm 2013 là 16.551 văn bản.
Về chất lượng, chất lượng của các báo cáo thẩm định, thẩm tra ngày càng được nâng cao, nhiều báo cáo thẩm định, thẩm tra có tính phản biện, thể hiện đầy đủ các ý kiến, nêu được chính kiến của cơ quan thẩm tra, những vấn đề nhất trí, những vấn đề không nhất trí và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, những kiến nghị sửa đổi, bổ sung. Nhiều kiến nghị qua thâm định, thẩm tra đã được chấp nhận
Về tiến độ, tiến độ thẩm định, thẩm tra cũng ngày càng được đẩy nhanh hơn, giúp cho cơ quan trình có thêm thời gian để chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết trước khi trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội
Công tác thẩm định, thẩm tra VBQPPL tuy đã đạt được những thành tựu đáng khích lệ song bên cạnh đó vẫn còn tồn tại những hạn chế, khó khăn như sau [14], [15], [16], [19], [22]:
Việc thẩm định chưa triệt để thể hiện ở việc thẩm định mới chỉ phát hiện được cũng như kiến nghị điều chỉnh các lỗi về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, trong khi kết quả kiểm tra hàng năm của Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp đối với các VBQPPL đã phát hiện và kiến nghị xử lý không ít văn bản có dấu hiệu vi phạm pháp luật.
Các cơ quan soạn thảo còn lúng túng trong việc xác định đâu là VBQPPL đâu là văn bản hành chính thông thường, dẫn đến có một số văn bản không phải là VBQPPL lại được đem ra thẩm định và có những văn bản là VBQPPL thì lại không được thẩm định. Theo ước tính hàng năm có khoảng 20% VBQPPL không được cơ quan tư pháp thẩm định và khoảng 10% các văn bản không phải là VBQPPL được đem ra thẩm định [73].Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Báo cáo nội dung thẩm định, thẩm tra còn sơ sài chung chung. Chất lượng một số báo cáo thẩm định, thẩm tra chưa thật sự cao; chưa phân tích, đánh giá hết được các chính sách được đề xuất trong dự án và trong nhiều trường hợp vẫn chưa đưa ra được các kiến nghị thể hiện rõ chính kiến của cơ quan thẩm tra về các chính sách lớn, quan trọng. Trong một số báo cáo thẩm định, thẩm tra, các kiến nghị trong việc hoàn thiện dự án luật còn chung chung. Vì vậy tác dụng nâng cao chất lượng văn bản chưa đáp ứng yêu cầu.
Chưa có sự phối hợp chặt chẽ hơn nữa giữa cơ quan soạn thảo văn bản với cơ quan thẩm định, thẩm tra VBQPPL. Đội ngũ cán bộ công chức làm công tác thẩm định VBQPPL chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ được giao trình độ chuyên môn còn yếu kém.
Ngoài ra, thực tế hoạt động thẩm định văn bản còn tồn tại các hạn chế như: Thiếu sự chỉ đạo thống nhất thường xuyên về công tác thẩm định VBQPPL. Thiếu các điều kiện bảo đảm triển khai thực hiện công tác thẩm định VBQPPL như thông tin về lĩnh vực mà dự thảo VBQPPL đang đề cập, thiếu thiết bị máy tính, cơ sở dữ liệu VBQPPL cập nhật… Chưa có quy định thỏa đáng của pháp luật về hoạt động thẩm định.
Trong hoạt động thẩm tra chất lượng một số phiên họp thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban chưa cao; thời gian dành cho mỗi phiên họp ngắn, không đủ để thảo luận sâu các vấn đề lớn và phân tích đầy đủ các nội dung của dự án và xem xét kỹ các điều, khoản cụ thể trong dự thảo văn bản địa phương việc hoàn thành văn bản thẩm tra thường cập rập, chậm so với thời hạn quy định. Chất lượng thẩm tra nhiều trường hợp chưa sâu. Nguyên nhân vì ở một số địa phương, việc cung cấp báo cáo, tờ trình, đề án, dự thảo các nghị quyết cho Ban của HĐND thường không bảo đảm thời gian theo yêu cầu. Hơn nữa, do đa số thành viên của các ban hoạt động kiêm nhiệm nên ít có điều kiện nghiên cứu, nhất là tổ chức khảo sát thực tế để lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết.Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
2.2.2.3. Lấy ý kiến đóng góp vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Nếu như hoạt động thẩm định, thẩm tra đánh giá về tính hợp pháp của dự án luật thì giai đoạn lấy ý kiến đóng góp sẽ phản ánh tính hợp lý của dự án luật. Việc lấy ý kiến tham gia của người dân vào quá trình hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật là quyền hiến định của người dân trong Hiến pháp 1992 được sửa đổi bổ sung năm 2013 cũng đã quy định Nhà nước ta là Nhà nước “của dân, do dân, vì dân” nên ý chí của nhân dân là gốc của pháp luật. Do đó, ý kiến của người dân đóng vai trò rất quan trọng trong hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật. Thực tiễn đã chứng minh, những VBQPPL hợp ý người dân thì việc triển khai thuận lợi vì được ủng hộ, còn những VBQPPL vì lý do này lý do khác mà chưa sát hợp nguyện vọng của người dân thì khi tổ chức triển khai thường gặp sự phản ứng rất mạnh, thậm chí “chết yểu”.
Việc lấy ý kiến người dân phần nhiều áp dụng đối với các văn bản pháp quy do Trung ương ban hành, còn văn bản pháp quy của địa phương ít được đưa ra tham vấn công chúng mà mặc nhiên người dân phải tuân thủ. Mặt khác việc góp ý kiến đa phần là chậm so với yêu cầu của cơ quan chủ trì soạn thảo. Còn có không ít doanh nghiệp và người dân chưa thực sự quan tâm đến việc việc đóng góp ý kiến đối với dự thảo văn bản. Chất lượng ý kiến đóng góp chưa cao, nhất là đối với những vấn đề mới, phức tạp. Việc giải trình, tiếp thu ý kiến đóng góp nhiều khi chưa được thực hiện nghiêm túc. Có những ý kiến thực sự có giá trị tham khảo cũng chưa được coi trọng. Các báo cáo về chỉ số MEI (Ministerial Effectiveness Index – là chỉ số hiệu quả hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật kinh doanh của các Bộ, được sử dụng làm cơ sở để khảo sát và đánh giá về các hoạt động này của các Bộ) do VCCI (phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam) tiến hành khảo sát và công bố thời gian qua đều cho thấy điểm hạn chế này. Theo Báo cáo MEI 2011, trong 6 chỉ số thành phần đánh giá Bộ Tư pháp có 1 chỉ số đạt mức “khá”, trong đó chất lượng hoạt động lấy ý kiến đối tượng chịu tác động khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật đạt 8,46/20 điểm (tương đương 42,3%) [24].Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Trong những năm qua, việc lấy ý kiến người dân vào quá trình xây dựng chính sách, pháp luật ngày càng được coi trọng, ít nhất là từ Luật ban hành VBQPPL năm 2008 tới nay, cơ chế này được hoàn thiện hơn, bước đầu người dân cũng đã “hào hứng” hơn trong quá trình tham gia đóng góp ý kiến vào dự thảo luật. Điều này thể hiện rõ trong quá trình sửa đổi Hiến pháp 1992 và dự án Luật Đất đai sửa đổi vừa qua. Tuy nhiên, việc tổ chức lấy ý kiến của người dân vào dự thảo Luật còn không ít những tồn tại khó khăn, trong đó có việc lấy ý kiến đôi khi còn hình thức hoặc là chưa thu hút được sự quan tâm thực sự của người dân cũng như của chính đối tượng chịu sự tác động của VBQPPL vào quá trình lấy ý kiến. Thậm chí không ít trường hợp cơ quan soạn thảo đã bỏ qua nhiều đối tượng rất cần lấy ý kiến, chỉ tiến hành lấy ý kiến với đối tượng quản lý mà không tiến hành lấy ý kiến đối với đối tượng chịu sự quản lý. Điều đó khiến cho VBQPPL bị giảm đáng kể hiệu quả áp dụng trên thực tế. Nhiều chuyên gia cho rằng, hoạt động tham vấn công chúng khi ban hành VBQPPL còn hình thức, làm qua loa cho “xong chuyện”, làm cho “có lệ”, “cho đủ thủ tục” theo quy định. Không ít ý kiến đóng góp xác đáng, hợp lý đã không được ban soạn thảo tiếp thu và điều quan trọng hơn là,không có bất kỳ giải thích nào về việc không tiếp thu như vậy. Có thể lấy một ví dụ điển hình trong việc góp ý cho dự thảo Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi) vừa được trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 7. Trong các hội thảo góp ý cho dự thảo Luật BHXH (sửa đổi), phần lớn các ý kiến đóng góp không tán thành việc nâng tuổi nghỉ hưu để tránh “vỡ quỹ” BHXH vì quy định đó trái với Bộ luật Lao động năm 2012, không hợp lý, không khả thi. Song, ban soạn thảo vẫn kiên quyết bảo lưu và trình Quốc hội.
2.3. Nguyên nhân những hạn chế của văn bản quy phạm pháp luật và quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Những hạn chế, bất cập của VBQPPL và quy trình xây dựng ban hành VBQPPL xuất phát từ những nguyên nhân chủ quan và khách quan khác nhau, nhưng tập trung vào một số nguyên nhân chủ yếu sau đây:
2.3.1. Các bất cập trong quy định pháp luật
Những hạn chế bất cập của VBQPPL và hoạt động ban hành VBQPPL chủ yếu lại xuất phát từ chính những quy định để ban hành ra chúng.
Thứ nhất, hiện nay có tới hai luật (Luật Ban hành VBQPPL 2008 điều chỉnh việc ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của các cơ quan Trung ương từ Thông tư của cấp Bộ, cơ quan ngang Bộ, Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao cho đến Hiến pháp, Luật của Quốc Hội và Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân 2004 điều chỉnh việc ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân 3 cấp: tỉnh, huyện, xã) đang tồn tại và có hiệu lực đề cùng điều chỉnh một vấn đề, về mặt logic là không hợp lý đã tạo ra sự phân tán không tập trung, trùng lặp chồng chéo giữa các quy định về xây dựng pháp luật.Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Việc tồn tại hai Luật Ban hành VBQPPL của Trung ương và địa phương sẽ phá vỡ tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Về nguyên tắc khi xây dựng và ban hành VBQPPL phải “bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật” [60, Điều 3]. Có nghĩa là hệ thống VBQPPL của nước ta phải bảo đảm tính hợp pháp, thống nhất trong quá trình xây dựng, ban hành cũng như trong quá trình thực thi, áp dụng.
Thứ hai, bản thân các quy định trong hai luật này cũng còn rất nhiều bất cập Về khái niệm VBQPPL, theo rất nhiều chuyên gia làm việc lâu năm trong lĩnh vực lập pháp thì khái niệm này chưa rõ ràng, nặng về học thuật khiến cho các chủ thể trong thực tiễn áp dụng có những trường hợp rất khó xác định là VBQPPL hay là văn bản hành chính thông thường nhất. Vì vậy, đã gây không ít khó khăn rắc rối trong quá trình lập pháp nhất là đối với hoạt động thẩm định, thẩm tra một hoạt động có ý nghĩa như hoạt động “tiền kiểm” trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Ví dụ, trong việc xác định thẩm quyền ban hành VBQPPL theo khái niệm về VBQPPL tại khoản 1 điều 1 Luật ban hành VBQPPL quy định: “… văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành...” [60]. Tuy nhiên, tại Điều 2 lại liệt kê cá nhân cũng có thẩm quyền ban hành VBQPPL như: Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ… Như vậy về logic xác định thẩm quyền ban hành VBQPPL theo điều 1 Luật ban hành VBQPPL là chưa phù hợp.Cũng theo quy định của Luật, VBQPPL là văn bản phải hội tụ đủ các đặc điểm: do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành; theo hình thức, thủ tục, trình tự luật định; chứa đựng quy tắc xử sự chung; có tính bắt buộc chung; được đảm bảo thực hiện bởi Nhà nước. Như vậy, văn bản chỉ cần thiếu một trong những đặc điểm trên thì không được coi là VBQPPL. Quy định này dẫn đến một thực tiễn là, có những văn bản thực chất là VBQPPL, mặc dù đã thỏa mãn tới bốn dấu hiệu nhưng chỉ sai sót về hình thức hoặc trình tự, thủ tục ban hành hoặc quy định hiệu lực pháp lý không đúng quy định tại Điều 78 luật 2008, Điều 51 luật 2004, lại không được coi là VBQPPL. Ngoài ra, dấu hiệu “có quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng” của VBQPPL cũng có nhiều cách hiểu khác nhau, ảnh hưởng đến việc lựa chọn chính xác VBQPPL để ban hành cũng như kiểm tra và xử lý trên thực tế. Hiểu thế nào là “áp dụng nhiều lần”. Về nguyên tắc, việc áp dụng từ hai lần trở lên được hiểu là nhiều, nhưng trên thực tế có những văn bản được áp dụng hơn hai lần lại chỉ thực hiện (có hiệu lực) trong khoảng thời gian rất ngắn [71].
Về thẩm quyền ban hành VBQPPL, theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL 2008 thẩm quyền ban hành VBQPPL của Thủ tướng Chính phủ chỉ gồm một loại văn bản là Quyết định. Còn Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ là văn bản áp dụng pháp luật (cá biệt). Trong khi đó, theo Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004 thì Chỉ thị của UBND các cấp vẫn được xem là VBQPPL.Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Về phạm vi điều chỉnh, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 quy định:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [60, Điều 1].
Như vậy, phạm vi điều chỉnh của luật này là những hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của cơ quan Nhà nước cấp Trung ương, nhưng quy định của Luật này không chỉ đề cập tới các VBQPPL ở cấp Trung ương mà còn bao hàm cả VBQPPL tại địa phương. Mặt khác, nội dung Luật này chỉ quy định về trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL ở cấp Trung ương, còn các VBQPPL ở cấp địa phương lại dẫn chiếu đến Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004.
Về quy trình xây dựng và ban hành cũng chưa thống nhất. Về mặt lý thuyết, khi đã ban hành VBQPPL, thì bất cứ chủ thể có thẩm quyền nào cũng đều phải có trách nhiệm thực hiện giống nhau về cách thức, quy trình để có được văn bản đúng pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tiễn, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 lại có quy định không thống nhất về hoạt động này cụ thể như:Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Đối với hoạt động thẩm định, thẩm tra, ở Trung ương, không phải VBQPPL nào hoạt động thẩm định cũng được coi là hoạt động chính thức. Cụ thể như, chỉ có hình thức nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và thông tư của bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được Luật ban hành VBQPPL 2008 quy định thẩm định là một công đoạn bắt buộc. Còn lại các VBQPPL dưới hình thức Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát tòa án nhân dân tối cao; lệnh, quyết định quyết định của chủ tịch nước khi ban hành đều không cần phải có khâu thẩm định. Ở địa phương, thì hoạt động thẩm định, thẩm tra chỉ đặt ra đối với các văn bản của HĐND và UBND cấp tỉnh mà không đặt ra yêu cầu này đối với các văn bản cấp xã. Cụ thể tại Điều 24, 28, 42 Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 có quy định: Cơ quan tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sở tư pháp) chịu trách nhiệm thẩm định đối với UBND cấp tỉnh, trừ các dự thảo nghị quyết của HĐND không do UBND tỉnh trình; các cơ quan tư pháp các quận, huyên, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (phòng tư pháp) có trách nhiệm thẩm định đối với dự thảo quyết định, chỉ thị là VBQPPL của UBND cấp huyện.
Đối với hoạt động lấy ý kiến đóng góp, Luật chưa quy định cụ thể cơ chế, trách nhiệm lấy ý kiến, tiếp thu, giải trình ý kiến đóng góp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, nên việc lấy ý kiến, góp ý kiến còn mang tính một chiều và hình thức. Đồng thời chưa quy định cơ chế giám sát việc lấy ý kiến tham gia của cơ quan, tổ chức, cá nhân, đối tượng chịu sự tác động của văn bản và giám sát việc giải trình ý kiến tham gia của cơ quan chủ trì soạn thảo nên công tác lấy ý kiến đóng góp hiệu quả chưa cao và còn mang nặng tính hình thức. Đơn cử như việc lấy ý kiến của các văn bản của Quốc hội và Ủy ban thường vụ quốc hội Luật không quy định cụ thể trong trường hợp nào, trong những điều kiện nào, tiêu chí nào thì Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ quyết định lấy ý kiến nhân dân trong phạm vi cả nước. Do đó, làm cho các cơ quan tham mưu lúng túng trong việc đề xuất với Quốc hội, UBTVQH quyết định về việc có cần công khai hay không công khai dự thảo mà việc lấy ý kiến đóng góp dự thảo thì cần phải công khai. Hơn nữa việc lấy ý kiến đóng góp thường chỉ áp dụng đối với các văn bản ở trung ương còn các văn bản do địa phương ban hành thì thường xem nhẹ việc này.
2.3.2. Có quá nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và quá nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Đây là một trong những nguyên nhân khiến cho hệ thống pháp luật nước ta cồng kềnh, mâu thuẫn, chồng chéo, nhiều tầng nấc và khó kiểm soát. Theo số liệu thống kê, số lượng VBQPPL các cơ quan Nhà nước ở trung ương và ở địa phương đã ban hành trong 9 năm từ 2004 đến 2013 là 289.779 văn bản [21]. Cộng với việc hiện nay có quá nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL có thể thống kê sơ bộ như sau: ở cấp trung ương có 22 chủ thể có thẩm quyền ban hành, ở địa phương 23.000 cơ quan có thẩm quyền các cấp phân bổ cho 63 tỉnh thành. Như vậy, nếu tính trung bình một chủ thể, một năm ban hành một văn bản thì sẽ có khoản 23.000 văn bản ra đời mỗi năm
Điều đó khiến cho số lượng VBQPPL ngày càng gia tăng dẫn đến một 71 tất yếu khách quan là hệ thống VBQPPL ở nước ta ngày càng phức tạp, rắc rối rất khó kiểm soát và áp dụng. Có thể thống kê các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL và các loại VBQPPL tương ứng theo quy định của pháp luật hiện hành trong bảng dưới đây:
Bảng 2.1. Các chủ thể có thẩm quyền ban hành và loại văn bản
Hệ thống pháp luật hiện hành đã trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho quá nhiều chủ thể, nhất là HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã nhưng không đem lại hiệu quả cho hoạt động quản lý nhà nước. Thực tế cho thấy, số lượng VBQPPL được ban hành bởi HĐND, UBND cấp huyện, nhất là cấp xã là rất ít. Ví dụ, UBND quận 1 Tp. Hồ Chí Minh trong năm 2008 ban hành 02 chỉ thị và 04 quyết định. Năm 2009 ban hành 02 chỉ thị và 03 quyết định, thậm chí có những xã cả năm không ban hành văn bản nào. Ngoài ra, về nội dung những VBQPPL cấp huyện và xã chủ yếu sao chép lại các nội dung VBQPPL do cấp trên ban hành [73].
2.3.3. Công tác hoạch định chính sách chưa được đầu tư thích đáng
Phân tích chính sách và đánh giá tác động pháp luật là hoạt động có nghĩa then chốt đối với việc ban hành văn bản QPPL. Tuy nhiên, hoạt động này mới chỉ được đưa vào trong quy trình xây dựng VBQPPL trong thời gian gần đây và chưa thực sự đem lại hiệu quả. Nguyên nhân là do chưa có một cơ chế độc lập, cụ thể cho hoạt động này. Về mặt thực tế cũng chưa có sự đầu tư thích đáng nên tính dự báo trong xây dựng pháp luật còn thấp nhất là về những vấn đề kinh tế – xã hội mới phát sinh, Hệ quả là pháp luật được ban hành nhưng không được dự liệu và bảo đảm đầy đủ các điều kiện về thiết chế tổ chức thi hành, nguồn lực tài chính, đội ngũ công chức thi hành pháp luật. dẫn đến việc có những chính sách không đi vào được cuộc sống hiệu lực, hiệu quả thấp.Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
2.3.4. Cơ chế huy động trí tuệ của nhân dân, xã hội chưa phát huy hiệu quả
Để bảo đảm yêu cầu minh bạch hóa hệ thống pháp luật và tăng cường tính hợp lý khả thi của pháp luật nói riêng và chất lượng của VBQPPL nói chung cần phải huy động trí tuệ của nhân dân vào quá trình xây dựng VBQPPL hay nói cách khác cần phải xã hội hóa một phần việc xây dựng VBQPPL. Huy động, khuyến khích nhân dân tham gia xây dựng các văn bản pháp luật sẽ khiến cho pháp luật luôn luôn mang hơi thở của cuộc sống và sẽ đi vào cuộc sống một cách nhanh chóng hiệu lực, hiệu quả. Tuy nhiên, hiện nay cơ chế huy động trí tuệ của nhân dân, xã hội vào công tác xây dựng pháp luật cũng như cơ chế bảo đảm sự kiểm tra, giám sát của người dân, xã hội đối với công tác thi hành pháp luật chưa phát huy hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn. Từ phía cơ quan nhà nước, còn nhiều cơ quan chưa coi trọng đúng mức việc thăm dò, lấy ý kiến, tổng hợp, xử lý và giải trình đầy đủ ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL. Trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật cũng rất hiếm khi cơ quan có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến của người dân về hiệu quả điều chỉnh của văn bản pháp luật, về giải pháp, cơ chế tổ chức thi hành pháp luật… Từ phía xã hội, nhiều cá nhân, tổ chức cũng chưa nhận thức đầy đủ về trách nhiệm cũng như còn hạn chế về năng lực tham gia xây dựng pháp luật, giám sát và phản biện xã hội đối với việc thực thi các chính sách, pháp luật của Nhà nước. Thậm chí một số còn thờ ơ, buông lỏng với suy nghĩ “việc đó là của nhà nước”. Điều này thể hiện rất rõ qua việc sửa đổi hiến pháp 1992 vừa rồi, dự thảo được trao tận tay người dân thông qua các tổ chức chính trị-xã hội nhưng không mấy ai xem và ít có ý kiến phản hồi.
2.3.5. Thiếu hướng dẫn về tổ chức thi hành pháp luật Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Ban hành ra một VBQPPL đã khó, việc tổ chức thực hiện chúng trên thực tế lại càng khó hơn. Thực trạng này này bắt nguồn từ nguyên nhân thiếu các hướng dẫn về tổ chức thi hành pháp luật. Luật ban hành ra luôn trong tình trạng luật “khung”, luật “ống”, để thi hành thì phải chờ các văn bản hướng dẫn, luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư điều này làm giảm đi hiệu lực hiệu quả của VBQPPL. Theo thống kê mỗi năm Cục Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường phát hiện khoảng 5-6 ngàn vụ vi phạm pháp luật về môi trường, tuy nhiên việc xử lý hình sự chỉ dừng lại ở con số hơn trăm, thậm chí có năm chỉ là hàng chục. Ngoài lý do tội phạm về môi trường ngày càng tinh vi, khó phát hiện thì việc không thể xử lý hình sự theo nhận định của nhiều chuyên gia là do các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật hình sự về tội phạm môi trường hiện nay đang rất thiếu. Các khái niệm cơ bản như “nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng, gây hậu quả lớn…” lại chưa được làm rõ dẫn đến việc khó áp dụng [1]. Một số VBQPPL còn rơi vào tình trạng “Luật mới nhưng quy định xử phạt cũ” như Luật xử lý vi phạm hành chính, mặc dù đã có hiệu lực thi hành từ 1/7/2013, song đến nay vẫn chưa có nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành, trong khi đó có khá nhiều nội dung, quy phạm mới so với các văn bản luật về lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính trước đây. Sự chậm trễ này chắc chắn đã, đang và sẽ đẩy nhiều lực lượng chức năng xử lý vi phạm hành chính rơi vào tình trạng lúng túng, thậm chí là có những trường hợp không thể xử lý được vi phạm. Sự thiếu thống nhất và kịp thời giữa các văn bản điều chỉnh về lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính còn có thể dẫn tới hiện tượng xử lý không đúng về cả nội dung cần xử lý lẫn thẩm quyền của cá nhân hoặc tổ chức được phép xử lý.
2.3.6. Tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ tham gia vào công tác xây dựng pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật còn nhiều hạn chế Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Lực lượng cán bộ pháp chế tại một số Bộ, cơ quan ngang Bộ,… tuy có trình độ cao, song lại mỏng về số lượng. Hiện nay có khoảng 1.545 cán bộ làm công tác pháp chế, trong đó có 1134 cán bộ làm công tác chuyên trách và 382 cán bộ làm công tác kiêm nghiệm [18]. Trong khi đó, công việc được giao ngày càng nhiều. Không những thế, tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ với lực lượng cán bộ vốn mỏng, nhưng trong vài năm gần đây đã xuất hiện tình trạng chảy máu chất xám.
các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh thì không bố trí được cán bộ làm công tác pháp chế vì thiếu biên chế, nhiều khi có biên chế lại không tìm được cán bộ thích hợp, đủ tiêu chuẩn. Có nhiều địa phương đã lấy cán bộ trẻ, song với chế độ, chính sách như hiện nay đã không thu hút được cán bộ pháp chế làm việc lâu dài, nhiều cán bộ sau vài năm làm việc đã xin chuyển công tác khác. Thực trạng được lý giải một phần là do chưa có chế độ, chính sách ưu đãi cho cán bộ làm công tác pháp chế. Có cán bộ, lãnh đạo làm công tác pháp chế tại một số Bộ ngành xin ra khỏi biên chế đi làm việc cho các tổ chức kinh tế ngoài quốc doanh với nhiều ưu đãi về kinh tế, dẫn đến một số tổ chức pháp chế vốn đã thiếu cán bộ, thiếu lãnh đạo có kinh nghiệm lại càng thiếu hơn. Bên cạnh đó, một số cơ quan chuyên môn, doanh nghiệp nhà nước ở địa phương chưa thực sự quan tâm đến công tác pháp chế, bố trí cán bộ thực hiện công tác pháp chế còn mang tính hình thức, hiệu quả hoạt động chưa cao. Về phía cơ quan quản lý nhà nước, Bộ Tư pháp hàng năm đều tổ chức các lớp tập huấn cho cán bộ làm công tác pháp chế nhưng chưa có sự hỗ trợ về kinh phí, số lượng cán bộ tham gia còn hạn chế, thời gian tập huấn rất ngắn so với yêu cầu…
2.3.7. Nguồn lực tài chính dành cho công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật chưa được đảm bảo Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Nguồn lực tài chính dành cho công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật chưa được đảm bảo một cách đầy đủ, chưa phản ánh đúng tính phức tạp của hoạt động xây dựng pháp luật, chưa phù hợp với thực tiễn, khó đáp ứng được các yêu cầu của Luật ban hành VBQPPL năm 2008. Ví dụ, như đối với hoạt động thẩm định, thẩm tra theo thông tư liên tịch số 192 báo cáo thẩm định, báo cáo thẩm tra: Đối với dự án luật, pháp lệnh mức chi tối đa 1.500.000 đồng/báo cáo; Đối với dự thảo nghị định, nghị quyết, nghị quyết liên tịch, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư liên tịch: mức chi tối đa 1.000.000 đồng/báo cáo; Đối với dự thảo thông tư, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước: mức chi tối đa 500.000 đồng/báo cáo [13]. Còn đối với mức chi cho công tác thẩm định, thẩm tra văn bản ở địa phương cụ thể như sau: Đối với dự thảo nghị quyết, quyết định của HĐND, UBND tối đa không quá 500.000đ/văn bản, cấp huyện tối đa không quá 400.000đ/văn bản [70]. Với mức chi như vậy khó có thể bảo đảm chất lượng cho công tác thẩm định, thẩm tra.
Ngoài ra kinh phí cho công tác phân tích chính sách và đánh giá tác động, công tác soạn thảo, tham vấn, lấy ý kiến nhân dân vào dự án luật. Kinh phí dành cho các hoạt động kiểm tra, rà soát VBQPPL, phổ biến giáo dục pháp luật cũng chưa tương xứng với tính chất và tầm quan trọng của công việc.
Ngoài những nguyên nhân kể trên khô thể không thể đến một số nguyên nhân khách quan như công tác xây dựng pháp luật ở nước ta mới được thực sự quan tâm trong vài năm trở lại đây, nên chưa có nhiều kinh nghiệm trong việc triển khai thực hiện; đất nước ta đang trong quá trình chuyển đổi, nhiều quan hệ xã hội mới được hình thành, tính ổn định chưa cao khiến cho các QPPL khó bắt kịp để có thể điều chỉnh; quá trình hội nhập quốc tế nhanh, sâu rộng đặt ra nhiều yêu cầu mới và áp lực lớn đối với việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật.Luận văn: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
CÓ THỂ BẠN QUAN TÂM ĐẾN DỊCH VỤ:
===>>> Luận văn: Giải pháp văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
