Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Chia sẻ chuyên mục Đề tài Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật hay nhất năm 2023 cho các bạn học viên ngành đang làm Luận văn tham khảo nhé. Với những bạn chuẩn bị làm bài khóa luận tốt nghiệp thì rất khó để có thể tìm hiểu được một đề tài hay, đặc biệt là các bạn học viên đang chuẩn bị bước vào thời gian lựa chọn đề tài làm Luận văn thì với đề tài Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật dưới đây chắc hẳn sẽ cho các bạn cái nhìn tổng quát hơn về đề tài này. 

2.1. Thực trạng quy định về đánh giá tác động đối với chính sách, pháp luật ở Việt Nam trước khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.

2.1.1 Thực trạng pháp luật Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, có hiệu lực thi hành ngày 01/01/1997 là văn bản đầu tiên quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam. Tại thời điểm này, thành công lớn nhất của văn bản là bước đầu đã đưa ra được một quan niệm về văn bản quy phạm pháp luật, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trình tự, thủ tục về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, là tiền đề để xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy định: khi soạn thảo dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, dự thảo nghị định, ban soạn thảo tiến hành các công việc sau đây: (i) Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án, dự thảo; (ii) Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan đến dự án; (iii) Xây dựng dự thảo; (iv) Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan bằng các hình thức thích hợp lý tuỳ theo tính chất của từng dự án; (vi) Chuẩn bị tờ trình và tài liệu liên quan đến dự án. Tờ trình nêu rõ sự cần thiết phải ban hành, mục đích, yêu cầu, phạm vi, đối tượng và nội dung chính của dự án, những vấn đề cần xin ý kiến chỉ đạo và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau… (Điều 26, Điều 61 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996).

Với quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, việc rà soát, hệ thống hoá, tổng kết thực tiễn áp dụng luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định của Chính phủ là yêu cầu bắt buộc ở Việt Nam. Hoạt động này cũng có thể hiểu tương tự như hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành để làm cơ sở đưa ra quyết định về hiệu lực, hiệu quả áp dụng luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, trên cơ sở đó Quốc hội, Chính phủ quyết định sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành, hoặc ban hành một văn bản quy phạm pháp luật mới.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

CÓ THỂ BẠN QUAN TÂM ĐẾN DỊCH VỤ:

===>>> Dịch Vụ Viết Thuê Luận Văn Thạc Sĩ Ngành Luật

Tuy nhiên, trên thực tế việc thực hiện quy định về rà soát văn bản quy phạm pháp luật, tổng kết thực tiễn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 chỉ mang tính hình thức, trong nhiều trường hợp mang ý chí chủ quan của các nhà xây dựng pháp luật, chưa thực sự gắn với thực tiễn, hay nói cách khác chưa xuất phát từ việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đó trên thực tiễn, chưa phản ánh được yêu cầu của thực tiễn khi ban hành một văn bản quy phạm pháp luật. Các quy định pháp luật trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 về tổng kết thực tiễn áp dụng luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định cũng như điều chỉnh việc lấy ý kiến nhân dân, ý kiến của cơ quan nhà nước, tổ chức hữu quan vào nội dung của dự thảo chỉ mới là các quy định khung, chưa được thực hiện tốt trên thực tế. Chính vì thế, ngày 16/12/2002 Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ hai đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002, lần đầu tiên việc lập dự báo tác động kinh tế – xã hội được đưa vào nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Theo đó, khoản 2 điều 22 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 được sửa đổi, bổ sung như sau: “Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật được quy định tại Điều 87 của Hiến pháp năm 1992 gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và đồng thời gửi đến Chính phủ. Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; những quan điểm, nội dung chính của văn bản; dự báo tác động pháp luật; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành và điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản. Kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội cũng được gửi đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ”. Quy định này một lần nữa được nhắc lại tại khoản 3 Điều 16 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP chưa có quy định hướng dẫn cụ thể về dự báo tác động pháp luật trong giai đoạn lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh gồm những nội dung gì, phạm vi của dự báo tác động pháp luật đến đâu, cách thức làm như thế nào và chưa có quy định về việc trong quá trình xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan soạn thảo văn bản phải lập báo cáo đánh giá tác động của văn bản đó.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Trên thực tế thì hầu như không có cơ quan nào thực hiện đầy đủ các yêu cầu khi gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nhất là các thông tin về dự báo tác động pháp luật; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành văn bản[2]. Chẳng hạn, trong việc xem xét, thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, các đại biểu Quốc hội, hội chỉ được tiếp cận với tờ trình Quốc hội về dự dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI (2002-2007) vào năm 2003. Những thông tin tóm tắt về các dự án chỉ dừng lại ở mức độ rất chung, trong đó nêu mục đích chung của dự án và một số thông tin cơ bản về nội dung dự kiến của dự án. Chính vì vậy, có những dự án được đưa vào Chương trình khi chưa có lập luận và thuyết minh một cách rõ ràng về các vấn đề dự kiến cần điều chỉnh, khiến cho quá trình soạn thảo gặp rất nhiều khó khăn[20].

Các số liệu thống kê cho thấy, tỷ lệ hoàn thành Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội trong thời gian vưa qua còn thấp. Hầu hết các chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thường không được hoành thành được một cách đầy đủ. Mặc dù đã có nhiều nỗ lực thực hiện trong những năm gần đây, nhưng cũng chỉ mới có hai năm (2005 và 2007), Quốc hội mới hoàn thành được Chương trình xây dựng văn bản luật đề ra. Tính trung bình, tỷ lệ hoàn thành Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong 10 năm của hai nhiệm kỳ Quốc hội khóa X và khóa XI là không cao, chỉ dừng lại con số 55,58% so với kế hoạch đặt ra. Mặc dù tỷ lệ hoàn thành các dự án luật là 74,28% có cao hơn so với tỷ kệ hoàn thành dự án pháp lệnh là 36,87% nhưng nhìn chung, số dự án không được hoàn thành như dự kiến còn khá phổ biến (xem ví dụ tại hộp 5). Do việc xây dựng các Chương trình lập pháp không được thực hiện tốt nên có một số dự thảo luật, pháp lệnh được chuyển từ chương trình của năm này sang năm khác, nhiệm kỳ này sang nhiệm kỳ khác nhưng vẫn không được soạn thảo, thông qua[20].

Hộp 5

Ví dụ điển hình nhất là dự án Luật thanh niên. Dự án luật này được bắt đầu soạn thảo vào năm 1983, sau đó được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh từ năm 1998 nhưng mãi đến năm 2995 mới được xem xét, thông qua. Hoặc dự án Pháp lệnh tín ngưỡng tôn giáo được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2000, được đưa vào chương trình các băn 2001, 2002, 2003, 2004. Phải trải qua nhiều phiên họp, Ủy ban Thường vụ Quốc hội mới thông qua được Pháp lệnh này[3].Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Mong muốn đẩy nhanh tiến độ của hoạt động lập pháp, đưa hoạt động lập pháp của Quốc hội vào ổn định, có tính kế hoạch cao đã dẫn đến tình trạng việc lập pháp theo chương trình là một đặc thù của hoạt động lập pháp ở nước ta. Chính vì vậy, việc xây dựng và thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thường xuất phát từ cách tiếp cận cơ bản sau: (i) Chỉ có những dự án được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mới được xem xét, thông qua; và (ii) Những dự án đã được đưa vào Chương trình thì nhất thiết phải được thông qua để bảo đảm kế hoạch đặt ra.

Cách tiếp cận nêu trên đã dẫn đến tình trạng các Bộ, ngành, các tổ chức đều xem việc đưa tên các dự án luật, pháp lệnh mà mình quan tâm vào chương trình là một ưu tiên. Đó chính là điều kiện để đảm bảo chắc chắn rằng dự án luật, pháp lệnh do mình chủ trì soạn thảo sẽ được xem xét, thông qua. Trong khi đó cơ quan soạn thảo chưa chuẩn bị kỹ lưỡng về chính sách cần điều chỉnh của văn bản cần soạn thảo, chưa dự báo được tác động của văn bản dự kiến được ban hành đối với sự phát trển kinh tế – xã hội của đất nước. Do vậy, công việc soạn thảo trở nên mất định hướng, hoặc xảy ra tình trạng các ban soạn thảo thiết kế quá nhiều các vấn đề phụ, không cần thiết vào trong văn bản. Đồng thời, khi chính sách lập pháp không được làm rõ, ban soạn thảo dễ đi đến việc thoả hiệp, dung hoà với các ý kiến góp ý. Hậu quả là chính sách đáng được đưa ra để xử lý vấn đề đang phát sinh trong cuộc sống bị lu mờ trong hàng loạt các vấn đề khác. Việc không chuẩn bị kỹ lưỡng, hoặc không được thông qua trước chính sách pháp luật cần hoặc không được chuẩn bị kịp để trình Quốc hội xem xét theo chương trình đã thông qua hoặc chưa được chuẩn bị tốt vẫn trình Quốc hội xem xét thảo luận để đảm bảo tiến độ (xem ví dụ tại hộp 6). Trường hợp này đồng nghĩa với chất lượng và tính khả thi của dự án luật, pháp lệnh không cao, hoặc không đảm bảo tiến độ xin hoãn thời điểm trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và các dự án luật, pháp lệnh.

Hộp 6

Chẳng hạn, dự án Luật đăng ký bất động sản đã không làm rõ được những vấn đề chính sách mà dự án luật đó sẽ điều chỉnh, thể chế hoá; dự án Luật thuế sử dụng đất do cơ quan soạn thảo không đáp ứng được nhu cầu về tiến độ chuẩn bị nên được rút khỏi chương trình. Luật bảo hiểm y tế, Luật thủ tục hành chính, Luật công vụ dự kiến sẽ trình Quốc hôi cho ý kiến vào phiên họp cuối năm 2007 nhưng chưa hoàn thiện nên xin Quốc hội lùi thời gian trình sang năm 2008.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Có những văn bản pháp luật chưa thật sự cần ban hành thì lại được thúc đẩy để ban hành sớm, trong khi có những văn bản thực sự cần ban hành nhưng do chưa kịp đưa vào chương trình, hoặc mới phát sinh nhu cầu từ thực tiễn cuộc sống lại không được thông qua kịp thời. Điển hình như dự án Luật giám sát của Quốc hội trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá X. Mặc dù đây là một dự án luật có ý nghĩa lớn đối với hoạt động của Quốc hội và được nhân dân mong mỏi nhưng do Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh không xác định rõ vị trí ưu tiên nên dự án luật này chưa được thông qua trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá X[21].

Qua sự phân tích ở trên cho thấy việc xác định rõ chính sách pháp luật cần được điều chỉnh rõ trong văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng trong việc xác định nội dung của văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, để xác định chính sách pháp luật cần được điều chỉnh trong văn bản quy phạm pháp luật thì Ban soạn thảo phải thực hiện tốt các công việc khác như tổng kết thực tiễn thi hành các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành điều chỉnh các vấn đề liên quan đến dự thảo văn bản đang soạn thảo; xin ý kiến của nhân dân và các cơ quan, Bộ, ngành hữu quan, các đối tượng chịu sự tác động của văn bản trong quá trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh; đánh giá, dự báo tác động của văn bản quy phạm pháp luật sắp được ban hành đến sự phát triển kinh tế xã hội, để từ đó xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo phương án tối ưu nhất.

Mặc dù yêu cầu tổng kết thực tiễn áp dụng văn bản quy pham pháp luật hiện hành đã được đặt ra từ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, yêu cầu lập dự báo tác động pháp luật của một đạo luật đã được quy định trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002, nhưng rất ít văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình xây dựng thực hiện tốt các yêu cầu này.

2.1.2 Một số ví dụ cụ thể về việc tổng kết thực tiễn, lập dự báo tác động pháp luật khi xây dựng chính sách, pháp luật

Trong khi công tác rà soát, đánh giá tác động pháp luật nói chung còn quá yếu, thì vẫn có một số thực tiễn và kinh nghiệm tốt đáng quan tâm, là minh chứng cho việc nếu chúng ta thực hiện tốt việc khảo sát, đánh giá, tổng kết hiệu lực, hiệu quả của văn bản pháp luật hiện hành điều chỉnh vấn đề đang là nội dung cần điều chỉnh của dự thảo, thì chúng ta sẽ đưa ra được một chính sách pháp luật tốt. Có chính sách pháp luật tốt, thì sẽ ban hành được một văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng, phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Đồng thời sau khi ban hành một văn bản quy phạm pháp luật tốt, cần có cơ chế kiểm tra, giám sát việc áp dụng văn bản vào thực tiễn cuộc sống.

2.1.2.1. Xây dựng Luật doanh nghiệp Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Năm 1995 trước yêu cầu huy động vốn phát triển kinh tế với chủ trương “nôi lực là quyết định, ngoại lực là quan trọng”. Luật công ty, Luật doanh nghiệp tư nhân phải được bổ sung, sửa đổi. Rà soát, đánh giá Luật công ty, Luật doanh nghiệp tư nhân chủ yếu tập trung vào các quy định gia nhập thị trường. Khảo sát thực tế cho thấy, thủ tục gia nhập thị trường theo Luật công ty, luật doanh nghiệp tư nhân là quá phức tạp, tốn kém đến mức rất ít người có thể hoàn thành. Ý tưởng tập trung rà soát, đánh giá thủ tục gia nhập thị trường vào thời điểm đó xuất phát từ việc học hỏi kinh nghiệm quốc tế. Câu hỏi đặt ra là “tại sao một quốc gia như Sinhapore hay Vùng lãnh thổ như Hồng Kông, chỉ vài triệu dân, mà có đến nhiều chục nghìn doanh nghiệp thành lập hàng năm, trong khi đó ở Việt Nam thời điểm này chỉ có khoảng 5 nghìn?”. Khảo sát thực tế cho thấy thành lập doanh nghiệp ở các nước như Thái Lan, Singapore, và tất cả các quốc gia, cùng lãnh thổ khác đều rất dễ dàng và đơn giản.

Trong khi đó, ở Việt Nam thời kỳ này để thành lập một doanh nghiệp người dân phải đi từ xóm, tổ dân phố, qua công an, Ủy ban nhân dân xã phường, thị trấn, lên các phòng có liên quan của Ủy ban nhân dân huyện, cơ sở y tế huyện, quận, lãnh đạo huyện, quận, đến các sở có liên quan và cuối cùng là lãnh đạo Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố. Đối với một số ngành, họ còn phải lên xin sự đồng ý của Bộ trưởng và Thủ tướng Chính phủ. Đối với công dân đăng ký thường trú ở tỉnh này, muốn sang tỉnh khác để lập doanh nghiệp, thì phải có sự chấp thuận dưới hình thức giấy giới thiệu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, nơi đăng ký thường trú. Kết quả điều tra thực tế cho thấy trên “quãng đường” dài đó, họ phải vượt qua từ 35 – 40 thủ tục lớn nhỏ, mất ít nhất 6 tháng (có khi hàng năm trời), với khoản tiền không nhỏ đối với hầu hết mọi công dân vào thời điểm đó. Chỉ riêng tiền chi phí chính thức, tiền chi cho các cuộc họp của hội đồng các cấp đã đến khoảng 10 triệu đồng (tương đương 250%GDP/người của Việt Nam vào thời gian đó). Điều tra đánh giá nói trên là cung cấp bằng chứng hết sức thuyết phục cho sự cần thiết phải có bước đột phá về cải cách thủ tục hành chính để khuyến khích việc gia nhập thị trường.

Cùng với quá trình đánh giá Luật công ty, Luật doanh nghiệp tư nhân để soạn thảo Luật doanh nghiệp mới (Luật doanh nghiệp năm 1999), ban soạn thảo đã đồng thời thu thập, tập hợp, thống kê và đánh giá các loại giấy phép kinh doanh được các doanh nghiệp cung cấp. Ý tưởng của công việc này xuất hiện trong các cuộc trò chuyện, trao đổi với các doanh nhân; qua đó, nhận thấy một thực tế là sau khi có được giấy phép thành lập và giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, doanh nghiệp đã được thành lập còn phải xin đủ các loại giấy phép khác (các loại giấy này xuất hiện sau khi có giấy phép thành lập, nên thường được gọi là “giấy phép con” ). Ban soạn thảo đã trực tiếp khảo sát tại hàng chục tỉnh, thành phố với hàng trăm doanh nghiệp; thu được khoảng 300 bản sao các loại giấy phép khác nhau. Phát hiện nói trên đã giúp Ban soạn thảo đưa ra được chính sách nhằm thể hiện nguyên tắc “Doanh nghiệp được kinh doanh tất cả những gì mà pháp luật không cấm”. Đây là một trong số các cải cách cơ bản của Luật doanh nghệp năm 1999. Sau đó, khoảng 150 loại giấy phép đã được xoá bỏ hoặc chuyển đổi sang hình thức khác không phải là giấy phép. Tập hợp, thống kê và đánh giá các loại giấy phép trong các năm 1998-2000 là kết quả phái sinh của đánh giá Luật công ty, Luật doanh nghiệp tư nhân. Phần nhiều các loại giấy phép đó là sản phẩm hay tàn dư còn lại của cơ chế hành chính, quan liêu, kế hoạch hoá tập trung trước đây; và những giấy phép như thế đương nhiên hết hiệu lực thi hành kể từ khi Luật doanh nghiệp năm 1999 có hiệu lực thi hành (01/01/2000).Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Từ năm 2000, một số tổ công tác chuyên trách thi hành Luật doanh nghiệp đã được thành lập. Một trong những chức năng của Tổ là theo dõi, giám sát việc triển khai thi hành Luật doanh nghiệp; phát hiện vấn đề, trực tiếp giải quyết theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Một trong số các công vịêc thường xuyên của tổ là rà soát, đánh giá các quy định của luật doanh nghiệp, văn bản hướng dẫn thi hành và các văn bản quy định về giấy phép và điều kiện kinh doanh có liên quan. Nhờ đó, các khiếm khuyết, bất hợp lý của các văn bản nói trên đã được phát thiện kịp thời. Nhiều khuyếm khuyết sau đó đã được khắc phục ngay. Cụ thể là sau hơn hai năm thực hiện Nghị định số 02/2000/NĐ-CP về đăng ký kinh doanh đã được bổ sung, sửa đổi, hoàn thiện hơn nhiều bằng Nghị định số 109/2004/NĐ-CP hướng dẫn thi hành một số điều của Luật doanh nghiệp, đã được bổ sung, hoàn thiện bằng Nghị định số Nghị định 88/2006/NĐ-CP về việc đăng ký kinh doanh và cơ quan đăng ký kinh doanh. Định kỳ hàng năm Tổ công tác thi hành Luật doanh nghiệp đều có báo cáo kết quả thi hành luật, điểm lại những mặt được, chưa được, nêu lên những vấn đề và kiến nghị giải pháp.

Luật doanh nghiệp năm 1999 đã thể hiện một bước đột phá trong quá trình giảm rào càn đối với sự phát triển của khu vực tư nhân. Tuy nhiên, để tạo một sân chơi bình đẳng cho mọi doanh nghiệp không phân biệt sở hữu và để mở cửa hoàn toàn nền kinh tế trong bối cảnh cạnh tranh toàn cầu thì việc cải cách Luật doanh nghiệp, hay nói cách khác việc ban hành một Luật doanh nghiệp thống nhất, Luật đầu tư chung là một bước đi quan trọng trong định hướng này. Để thực hiện nhiệm vụ này, một đánh giá khá toàn diện về Luật doanh nghiệp năm 1999 đã được thực hiện[28] làm cơ sở cho việc nghiên cứu, soạn thảo Luật doanh nghiệp mới. Đồng thời, để có một đánh giá tổng thể làm cơ sở cho Viện Nghiên cứu đào tạo và quản lý (VIM) với sự tham gia của các thành viên Ban Nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ (PMRC) với sự hỗ trợ về kỹ thuật và tài chính của Tổ chức Hỗ trợ kỹ thuật Đức (GTZ) và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP đã thực hiện đánh giá dự báo tác động Luật doanh nghiệp thống nhất và Luật đầu tư chung. Đây là báo cáo đánh giá tác động văn bản luật chính thức đầu tiên của Việt Nam.

Theo nội dung của báo cáo đánh giá dự báo tác động Luật doanh nghiệp thống nhất và Luật đầu tư chung, với việc xây dựng một khuôn khổ pháp lý chung áp dụng cho các nhà đầu tư; Luật doanh nghiệp thống nhất và Luật đầu tư chung sẽ được áp dụng thống nhất cho bốn loại hình cơ bản của doanh nghiệp (gồm công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh và doanh nghiệp tư nhân, không phân biệt hình thức sở hữu và loại hình doanh nghiệp). Hai đạo luật này sẽ tiếp tục đơn giản hoá thủ tục, giảm rào cản gia nhập thị trường, đặc biệt đối với đầu tư nước ngoài theo hướng áp dụng phổ biến đăng ký kinh doanh thay cho chế độ cấp phép. Đây là chính sách quan trọng được đưa ra để đánh giá trong báo cáo RIA. Trong đó, Luật doanh nghiệp thống nhất xác định về nguyên tắc; còn quy mô và mức độ “mở cửa” phụ thuộc vào Luật đầu tư chung và các cam kết đạt được trong đàm phán về gia nhập WTO của Việt Nam.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Việc ban hành hai đạo luật sẽ mang lại nhiều lợi ích to lớn, đặc biệt là với các nhà đầu tư và doanh nghiệp. Các lợi ích đó thể hiện qua các điểm sau:

  • Quyền tự do kinh doanh được tăng cường;
  • Danh mục các ngành nghề, lĩnh vực kinh doanh có điều kiện hoặc cấm kinh doanh sẽ được công bố công khai và minh bạch;
  • Các nhà đầu tư sẽ tiếp cận bình đẳng hơn với các loại quy hoạch;
  • Các quy định khung về quản trị doanh nghiệp sẽ rõ ràng và áp dụng thống nhất với các loại hình doanh nghiệp.

Nhà nước cũng được hưởng lợi đáng kể từ việc thay thế hệ thống cấp phép đầu tư bằng hệ thống đăng ký kinh doanh chung thống nhất cho tất cả các loại hình doanh nghiệp. Thông qua hệ thống đăng ký kinh doanh chung thống nhất. Nhà nước nắm bắt được đầy đủ và có hệ thống các thông tin về số lượng doanh nghiệp, các loại hình doanh nghiệp, về ngành nghề kinh doanh, về vốn đầu tư, tình hình tài chính, tình hình sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp; nắm bắt được địa bàn nào, ngành nghề nào, loại hình doanh nghiệp nào, loại hình doanh nghiệp nào đầu tư còn hạn chế… Do điều kiện về hậu kiểm thực hiện dễ dàng hơn, giảm chi phí hành chính, giảm tệ nạn tham nhũng, việc phân bổ nguồn lực sẽ hiệu quả hơn. Hệ thống đăng ký kinh doanh chung thống nhất giúp Nhà nước lành mạnh hoá được môi trường kinh doanh.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Tuy nhiên, để xây dựng một hệ thống đăng ký kinh doanh chung thống nhất cho tất cả các loại hình doanh nghiệp cần một chi phí ban đầu cho việc xây dựng các thủ tục mới và cải thiện hệ thống đăng ký kinh doanh quốc gia. Đó là các chi phí:

  • Chi phí dành cho việc đào tạo các cán bộ thực hiện công tác chuyên môn phù hợp với từng loại hình doanh nghiệp;
  • Chi phí sửa đổi các chiến lược liên quan, chi phí cho tư vấn và nghiên cứu để chuẩn bị tất cả các chiến lược ngành;
  • Các chi phí theo dõi và thực thi các quy định, xây dựng các chế tài áp dụng khi cần thiết;
  • Chi phí ban đầu cho việc tăng cường thể chế để triển khai và thực thi hệ thống luật mới (đây là chi phí khá lớn)[33].

Trên cơ sở xác định chính sách pháp luật cơ bản nêu trên, báo cáo đánh giá dự báo tác động Luật doanh nghiệp thống nhất và Luật đầu tư chung đã đưa ra dự báo tác động của việc thay thế hệ thống cấp phép bằng hệ thống đăng ký kinh doanh. Các đối tượng chịu tác động tích cực từ sự thay đổi đó là các nhà doanh nghiệp, nhà đầu tư và toàn xã hội. Đối tượng bị tổn thất là các đối tượng thu lợi từ hành vi “tìm kiếm lợi nhuận siêu ngạch” gắn với các quy chế không cần thiết và các công ty có vị thế độc quyền nhờ các quy chế hiện hành.

Các tác động của các thay đổi được đề xuất trong Luật doanh nghiệp thống nhất và Luật đầu tư chung chủ yếu liên quan đến vấn đề tham gia kinh doanh và quản lý doanh nghiệp. Sự đơn giản hoá việc tham gia kinh doanh bằng cách chuyển từ đăng ký sang cấp phép đối với tất cả các chủ thể kinh doanh phù hợp với những thay đổi trong đăng ký doanh nghiệp tư nhân trong nước. Các tác động của những thay đổi đối với các quy định về quản trị doanh nghiệp hiện thời liên quan tới (i) Các quyền, nghĩa vụ đầu từ và các quyết định kinh doanh chính, (ii) Huy động và chuyển nhượng vốn cổ phần[31].

Việc thống nhất Luật doanh nghiệp thống nhất và Luật đầu tư chung tạo thuận lợi cho việc phát triển đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài. Sự gia tăng nhanh chóng về đầu tư và chuyển giao công nghệ sẽ dẫn đến tăng trưởng mạnh mẽ về năng suất lao động và thu nhập bình quân đầu người. Do đó, cuộc cải cách quy định pháp luật đóng vai trò quan trọng trong khuyến khích đầu tư cũng như giảm đói nghèo.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Việc thường xuyên tổng kết thi hành luật doanh nghiệp (từ khi ban hành và áp dụng Luật doanh nghiệp năm 1999 cho đến nay đã ban hành và áp dụng Luật doanh nghiệp năm 2005) đã góp phần không nhỏ vào thành công của việc thi hành đạo luật này. Tuy khi xây dựng Luật doanh nghiệp năm 1999, các phân tích đánh giá, dự báo về việc đơn giản hoá thủ tục hành chính trong việc thành lập doanh nghiệp, bãi bỏ các loại “giấy phép con” nhằm thực hiện nguyên tắc “doanh nghiệp được kinh doanh tất cả những gì mà pháp luật không cấm” chưa được thực hiện đúng như báo cáo RIA ở các quốc gia khác đang thực hiện, nhung các bản báo cáo này có thể được coi như báo cáo đánh giá từng phần tác động của các chính sách này đến môi trường kinh doanh ở Việt nam. Đây là thành công lớn nhất của Luật doanh nghiệp năm 1999 mà luật doanh nghiệp năm 2005 tiếp tục kế thừa và phát triển.

2.1.2.2. Xây dựng dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002.

Văn bản thứ hai thực hiện việc đánh giá tác động pháp luật trước khi ban hành là dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (được xây dựng để thay thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1999 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 200). Đây là bản báo cáo được xây dựng theo Dự án VIE 02/15, Dự án Nâng cao năng lực cạnh tranh của Bộ Tư pháp do Star Việt Nam tài trợ[29].

Khi thực hiện RIA cho dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mục tiêu trước mắt là cung cấp cơ sở để trao đổi về nội dung của dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật một cách minh bạch, xác định phương án cụ thể, đánh giá tác động tích cực và tiêu cực của các phương án đó và trình bày kết quả đánh giá để so sánh cách phương án với nhau một cách rõ ràng, giúp Quốc hội có đủ dữ liệu đánh giá lợi ích và chi phí của các phương án đang xem xét.

Thông qua việc đánh giá tác động của văn bản sử dụng phương pháp RIA trong việc đánh giá dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Ban soạn thảo nhận thấy việc ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mang lại nhiều lợi ích cả về mặt kinh tế và chính sách công.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Về lợi ích kinh tế, Việt Nam đang phải chịu chi phí kinh tế cao do hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật không có chất lượng tốt. Tăng trưởng kinh tế cũng bị chậm lại do chi phí cao một cách không cần thiết và không dự đoán được cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và thực hiện các quy định pháp luật; Chi phí và rủi ro thay đổi luật pháp cao làm tăng chi phí sản xuất kinh doanh và chi phí vốn, từ đó làm giảm năng lực cạnh tranh của Việt Nam. Sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng là một cách có tác động lớn đến lĩnh vực kinh tế, đóng vai trò quan trọng trong việc giảm bớt chi phí và rủi ro cho doanh nghiệp, thúc đẩy quá trình Việt Nam thực hiện cam kết gia nhập Tổ chức thương mại Thế giới (WTO).

Về lợi ích chính sách công, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật, trực tiếp trợ giúp quá trình thực hiện và chấp hành pháp luật của các cơ quan nhà nước và khu vực kinh tế tư nhân. Khi việc chấp hành tăng lên thì rủi ro về sức khoẻ, về an toàn cho người tiêu dùng sẽ giảm, môi trường sẽ trong sạch hơn và nạn tham nhũng trong các cơ quan nhà nước, tổ chức sẽ giảm.

Do bản chất phức tạp của dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và do không có đủ thời gian thực hiện RIA trên toàn bộ dự thảo, nên Ban soạn thảo lựa chọn 6 vấn đề quan trọng để ưu tiên đánh giá, phân tích. Mỗi vấn đề được đánh giá theo các nội dung sau đây: (i) Xác định vấn đề; (ii) Thực trạng của vấn đề được đánh giá, (iii) Mục tiêu của chính sách; (iv) Các phương án để lựa chọn; (v) Đánh giá tác động của các phương án; (vi) Kết luận và kiến nghị.

Vấn đề 1: đưa chính sách RIA sơ bộ vào mỗi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội. Trong vấn đề này RIA chỉ ra rằng, phương án duy nhất cơ lợi cho việc nâng cao chất lượng của các luật mới là phương án 1B. Theo đó quy định các đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội phải kèm theo bản giải trình lý do trình dự thảo, bản thuyết minh các vấn đề chính sách quan trọng và một báo cáo RIA sơ bộ. Phải lấy ý kiến công chúng về các vấn đề chính sách và báo cáo RIA bằng việc sử dụng internet và các phương thức tham vấn khác. Khi xem xét, thảo luận Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, khi Quốc hội thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Quốc hội nên thảo luận, thông qua luôn những nội dung cơ bản của luật, pháp lệnh làm cơ sở cho cơ quan được giao chủ trì tiến hành soạn thảo.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Vấn đề 2: pháp điển hoá các văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương. Trong vấn đề này RIA chỉ ra rằng, phương án đem lại lợi ích kinh tế cao nhất là phương án 2C. Theo đó, xây dựng bộ pháp điểm theo mỗi chủ đề nhằm tập hợp tất cả quy định pháp luật, những văn bản hiện hành và trình bày lại, tổ chức sắp xếp lại các luật, quy định dưới luật vào bộ pháp điển một cách có hệ thống mà không nhằm ban hành những bộ luật có tính truyền thống như Bộ luật hình sự, Bộ luật dân sự, Bộ luật lao động…; sử dụng công nghệ thông tin để thường xuyên, liên tục rà soát, loại bỏ các văn bản hết hiệu lực, nhanh chóng sửa đổi các quy định lỗi thời và cập nhật kịp thời vào các bộ pháp điển (chủ yếu sử dụng bộ pháp điển điện tử, chỉ in hạn chế các bộ pháp điển nhưng cho các trường đại học, cơ quan nghiên cứu…). Các bộ pháp điển có giá trị pháp lý, có độ tin cậy cao và là nguồn thông tin pháp luật tin cậy để người dân có thể tra cứu và trích dẫn chúng. Việc pháp điển hoá sẽ được thực hiện bởi một cơ quan, đơn vị được chính thức chỉ định. Cơ quan này sẽ tổ chức lại các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước trung ương ban hành thành các bộ pháp điển theo lĩnh vực mà không làm thay đổi hiệu lực hay bản chất pháp lý của các văn bản này. Cơ quan thực hiện pháp điển vừa pháp điển hoá, vừa công bố và cập nhật thường xuyên văn bản, theo dõi những lần văn bản được sửa đổi, bổ sung và đưa vào trang mới thay thế cho trang cũ. Để thực hiện nhiệm vụ này, cơ quan pháp điển hoá được giao thẩm quyền thay đổi ngôn ngữ, kỹ thuật để loại bỏ những điểm không thống nhất; gộp, chia các văn bản vào các bộ pháp điển các văn bản khác nhau. Mặc dù văn bản quy phạm pháp luật được pháp điển hoá nhưng không được thay đổi ý nghĩa hay giá trị pháp so với các văn bản quy phạm pháp luật gốc, phần ngôn ngữ của văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi phải có giá trị cao hơn trong trường hợp có xung đột hoặc thiếu nhất quán với bản gốc.

Vấn đề 3: nâng cao tính thống nhất và minh bạch của hệ thống pháp luật thông qua việc sửa đổi đồng thời các quy định mâu thuẫn với quy định của văn bản đang soạn thảo và áp dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật – một văn bản sửa nhiều văn bản” . Trong vấn đề này RIA chỉ ra rằng, phương án 3B là phương án có ý nghĩa nhất đối với doanh nghiệp và Chính phủ. Theo phương án này, trong trường hợp các vấn đề mâu thuẫn, chồng chéo không quá phức tạp có thể giải quyết được ngay trong văn bản được ban hành mới, thì trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản là phải sửa đổi luôn các văn bản do mình ban hành có mâu thuẫn, xung đột với văn bản mới. Chỉ trong trường hợp không thể sửa ngay được các văn bản khác vì lý do kỹ thuật, lý do khách quan, việc sửa đổi phức tạp, thì phải sửa đổi các văn bản này trước khi văn bản mới có hiệu lực để đảm bảo pháp luật được thống nhất. Nếu văn bản mới ban hành chứa đựng quá nhiều vấn đề có mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản đang hiện hành, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau khiến không thể sửa đổi đồng thời các quy định chồng chéo, mâu thuẫn đó ngay trong quá trình soạn thảo văn bản đơn lẻ, thì sử dụng kỹ thuật lập pháp “một luật sửa nhiều luật, một văn bản sửa nhiều văn bản” .Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Vấn đề 4: các văn bản quy phạm pháp luật mới phải có báo cáo đánh giá tác động. Các giải pháp mà ban soạn thảo đưa ra cho thấy việc đưa RIA vào quy trình soạn thảo đều mang lại lợi ích cho Việt Nam. Tuy nhiên giải pháp thứ 5 được lựa chọn là giải pháp tốt nhất, bởi chi phí bỏ ra là thấp nhất nhưng mang lại lợi ích lớn nhất. Theo giải pháp này, bắt buộc thực hiện RIA đối với ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật, nhưng phần lớn chỉ phải thực hiện RIA đơn giản (báo cáo RIA ngắn hơn và ít phân tích định lượng). Đối với những loại văn bản tạo ra tác động lớn về chi phí đối với doanh nghiệp và/hoặc ngân sách nhà nước (dự kiến chiếm khoảng 20%) thì mới yêu cầu phải thực hiện RIA đầy đủ. Thực tế cũng cho thấy rằng việc vận dụng tốt kinh nghiệm quốc tế có thể giúp thực hiện được nhiều RIA hơn nhưng với chi phí thấp hơn.

Vấn đề 5: giảm bớt một số loại văn bản quy phạm pháp luật (đơn giản hoá hình thức văn bản quy phạm pháp luật). Sau khi so sánh tác động ảnh hưởng về mặt chi phí, lợi ích của các giải pháp khác nhau, báo cáo RIA cho rằng nếu chọn lựa giải pháp có lợi nhất đối với Việt Nam thì dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần phải quy định về việc giảm bớt số loại văn bản quy phạm pháp luật theo hướng mỗi cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ nên ban hành một hình thức văn bản quy phạm pháp luật, trừ Quốc hội (ban hành Hiến pháp và luật). Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, Chính phủ ban hành nghị định, Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định, các Bộ ban hành thông tư.

Vấn đề 6: mở rộng và tăng thời gian lấy ý kiến đối với các văn bản quy phạm pháp luật. Trong vấn đề này khi so sánh tác động ảnh hưởng về mặt chi phí – lợi ích của các giải pháp khác nhau, RIA chỉ ra rằng, dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần phải quy định về việc mở rộng phạm vi bắt buộc phải lấy ý kiến công chúng đối với mọi văn bản quy phạm pháp luật và ban soạn thảo phải đăng tải dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo đánh giá tác động của dự thảo trên website của cơ quan soạn thảo không ngắn hơn 60 ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến. Phương án này góp phần tăng cường sự tham gia của công chúng vào quá trình đóng góp ý kiến ngay từ giai đoạn soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật để phát huy vai trò và sự tham gia của người dân vào quá trình quản lý nhà nước, thể hiện bản chất dân chủ của chế độ, tạo nên sự đồng thuận của xã hội – tiền đề cho việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp lòng dân, phù hợp với thực tiễn.

2.1.2.3. Nhận xét Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Qua hai ví dụ trên đây cho thấy, việc đánh giá, tổng kết từng phần các quy định pháp luật nhằm đưa ra được chính sách, pháp luật phù hợp trong việc xây dựng Luật doanh nghiệp năm 1999, hay đánh giá tác động Luật doanh nghiệp thống nhất và Luật đầu tư chung là cơ sở để khẳng định rằng đây là việc làm hết sức cần thiết để xây dựng một dự thảo luật có chất lượng. Có thể nói rằng lần đầu tiên Việt Nam xây dựng RIA chính thức từ khi xây dựng dự thảo Luật doanh nghiệp thống nhất và Luật doanh nghiệp năm 2005 và Luật đầu tư năm 2005 ra đời) chỉ nhằm đánh giá một chính sách duy nhất thay thế hệ thống cấp phép bằng hệ thống đăng ký kinh doanh.

Khi xây dựng dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (thay thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002), Ban soạn thảo đã xây dựng một bản báo cáo RIA (theo 6 vấn đề đã nêu ở trên) dưới sự hỗ trợ về phương pháp, kỹ năng đánh giá tác động của chuyên gia quốc tế về RIA và cải cách pháp luật. Khi phân tích các phương án được lựa chọn trong 6 vấn đề đều có mối liên hệ với nhau, sự cải cách của mỗi vấn đề đều có tác dụng làm tăng cường lợi ích của các vấn đề khác. Trong quá trình thực hiện RIA của dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ban soạn thảo cũng đã trực tiếp phỏng vấn một số luật gia, công chức chuyên môn tham gia thường xuyên vào hoạt động soạn thảo, thẩm định, thẩm tra; luật sư thuộc các công ty luật Việt Nam và công ty luật nước ngoài, thẩm phán, doanh nghiệp, phỏng vấn một số chuyên gia quốc tế về pháp điển hoá, về RIA. Ban soạn thảo cũng tham khảo các thông tin, sử dụng dữ liệu từ một số trang web; sử dụng kết quả báo cáo sẵn có của cơ quan Thanh tra Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Tổng cục thống kê, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam; tham khảo kết quả nghiên cứu của một số tổ chức quốc tế và tham khảo kinh nghiệm quốc tế về các vấn đề liên quan đến việc đánh giá tác động của dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Báo cáo đánh giá tác động dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ là tài liệu tham khảo hữu ích cho việc lập báo cáo RIA của các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sau này.

Sau khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 được ban hành, việc lập báo cáo RIA trở thành một thủ tục bắt buộc đối với tất cả các luật, pháp lệnh, nghị định mới được ban hành.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

2.2. Thực trạng quy định về đánh giá tác động đối với chính sách, pháp luật ở Việt Nam theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.

Ngày 03/6/2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XII, kỳ họp thứ ba thông qua. Ngày 12/6/2008 Chủ tịch nước đã ký Lệnh công bố Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Luật gồm 12 chương, 95 điều, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2009, thay thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002.

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã thể chế hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước ta về đổi mới quy trình lập pháp, lập quy về hội nhập kinh tế quốc tế, bảo đảm tăng cường dân chủ, công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; thể hiện tinh thần cải cách hành chính thông qua việc phân định rõ hơn trách nhiệm của các cơ quan tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản, đơn giản hoá các hình thức văn bản quy phạm pháp luật và đẩy nhanh tiến độ soạn thảo, ban hành văn bản, nhưng vẫn phải bảo đảm chất lượng của văn bản; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan tham mưu trong việc bảo đảm chất lượng của dự thảo văn bản…

Với mục đích nâng cao hiệu quả của công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế và nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước, Luật đã sửa đổi một cách toàn diện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ khâu lập dự kiến chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và thông qua văn bản theo hướng tăng cường trách nhiệm của các cơ quan tham mưu trong việc soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý dự thảo, cơ quan ban hành chỉ tập trung vào việc thảo luận và quyết định chính sách. Bên cạnh đó, Luật cũng bổ sung các quy định nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm hệ thống pháp luật có chất lượng, công khai, minh bạch, dễ tiếp cận và có tính khả thi cao.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Một trong những điểm mới cơ bản của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là đã quy định cụ thể việc đánh giá tác động pháp luật. Các quy định đã hình thành một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách, xây dựng chính sách và chính thức hoá các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập[34]. Đánh giá tác động pháp luật của văn bản được thực hiện ở hai giai đoạn; (i) Giai đoạn đề nghị xây dựng văn bản (luật, pháp lệnh, nghị định); (ii) giai đoạn soạn thảo văn bản.

  • giai đoạn đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trước đây theo quy định tại Điều 22 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 mới chỉ quy định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải dự báo tác động kinh tế – xã hội của văn bản. Nội dung của dự báo nhiều trường hợp mang tính hình thức và tính chủ quan của cơ quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh… Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định phải được gửi kèm báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản – Báo cáo này được coi là RIA ban đầu (khoản 1 điều 23, khoản 1 Điều 59 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008).
  • giai đoạn soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Để cung cấp thêm thông tin cho cơ quan có thẩm quyền cũng như các đối tượng liên quan trong việc xem xét, thảo luận, thông qua văn bản, đồng thời, nhằm nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải bảo đảm chất lượng của dự thảo, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh có trách nhiệm tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản (RIA). Nội dung báo cáo phải nêu rõ được các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó; chi phí, lợi ích của các giải pháp, so sánh chi phí – lợi ích của các giải pháp (khoản 2 Điều 33); nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo nghị định là xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản (khoản 2 Điều 61).

Đặc biệt, hồ sơ thẩm định, hồ sơ trình Chính phủ và hồ sơ trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có một tài liệu bắt buộc, đó là báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản (điểm c khoản 2 Điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008).

Tổ chức việc đánh giá tác động của văn bản sẽ làm giảm bớt rủi ro do các lỗi về chính sách, vì các cơ quan có thẩm quyền đã: (i) Xác định được mục tiêu của việc ban hành văn bản; (ii) Đánh giá tác động đầy đủ sự điều chỉnh của văn bản dự kiến (sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành mới);

  • Xác định và đánh giá các phương án lựa chọn để đạt được mục tiêu; (iv) Đảm bảo tính hài hoà, thống nhất với các phương án đang sử dụng; (v) Dự liệu về lợi ích mà văn bản mang lại và các chi phí bỏ ra để thực thi văn bản;
  • Thu hút sự tham gia của người dân và đảm bảo tính minh bạch của việc xây dựng chính sách pháp luật; (vii) Bảo đảm tuân thủ các thoả thuận quốc tế.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Nội dung của bản đánh giá phải luôn luôn được bổ sung cùng với quá trình chỉnh lý dự thảo. Đặc biệt là sau giai đoạn thẩm định, giai đoạn trình Chính phủ, giai đoạn thẩm tra. Như vậy, quá trình thực hiện đánh giá tác động của văn bản giúp cơ quan soạn thảo có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được giải quyết trong văn bản, trong đó bao gồm những đánh giá mặt được và mặt hạn chế của các phương án đưa ra; từ đó tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền hướng giải quyết đúng và sát thực hơn. Về phía cơ quan ban hành, đánh giá tác động của văn bản chính là nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn, không lựa chọn, làm cơ sở để các thành viên Chính phủ, đại biểu Quốc hội thảo luận, quyết định phương án giải quyết vấn đề một cách phù hợp, hiệu quả kinh tế.

Cụ thể hóa các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Nghị định số 24/2009/NĐ-CP) đã quy định chi tiết về nội dung này. Cụ thể:

Ngay trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh tại các Bộ, ngành, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm giao cho đơn vị thuộc cơ quan mình chuẩn bị đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm hoặc của cả nhiệm kỳ Quốc hội thuộc lĩnh vực được phân công phụ trách. Đơn vị chuẩn bị đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có nhiệm vụ sau đây: a) Tổ chức lấy ý kiến các đơn vị liên quan về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đăng tải bản thuyết minh về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản trên Trang thông tin điện tử của cơ quan mình trong thời gian ít nhất là 20 (hai mươi) ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến; b) Chủ trì, phối hợp với các đơn vị liên quan nghiên cứu, hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trên cơ sở các ý kiến góp ý; gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến tổ chức pháp chế để tổng hợp (Điều 3 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP).

Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ gửi Bộ Tư pháp hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo nhiệm kỳ của Quốc hội (khoản 1 Điều 4 Nghị định số 24/2009/NĐ- CP), hồ sơ bao gồm:

(i) Thuyết minh về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Bản thuyết minh phải nêu rõ tên văn bản và sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; nội dung chính của văn bản; chính sách cơ bản của văn bản và mục tiêu của chính sách; các tác động tích cực, tiêu cực của chính sách, dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản; dự kiến cơ quan chủ trì soạn thảo và thời gian trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội;

(ii) Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

  • Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ gửi Bộ Tư pháp hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm mà chưa có trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả nhiệm kỳ Quốc hội (khoản 3 Điều 4 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP), hồ sơ bao gồm:

(i) Bản thuyết minh về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. (ii) Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản;

  • Ý kiến của Bộ Tài chính về tính hợp lý của nguồn tài chính dự kiến, Bộ Nội vụ về tính hợp lý của nguồn nhân lực dự kiến;
  • Đề cương chi tiết của dự thảo văn bản.
  • Trong trường hợp hồ sơ không bảo đảm yêu cầu quy định tại Điều 4 Nghị định này thì trong thời hạn chậm nhất là 5 (năm) ngày làm việc, kể từ ngày tiếp nhận hồ sơ (khoản 1 Điều 6 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP). Việc đưa các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vào dự thảo đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chỉ được thực hiện khi đã đánh giá tác động sơ bộ về mục tiêu, chính sách cơ bản và nội dung chính của văn bản (Điều 8 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP).
  • Trong quá trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, soạn thảo dự thảo nghị định của Chính phủ phải lập báo cáo đánh giá tác động của văn bản và có báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự thảo (Điều 26 Nghị định số 24/2009NĐ-CP).Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Và đặc biệt, Nghị định số 24/2009NĐ-CP đã giành toàn bộ Chương III để quy định cụ thể về đánh giá tác động của văn bản (từ Điều 37 đến điều 40). Việc đánh giá được thực hiện từ đánh giá tác động sơ bộ văn bản, đến đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản và cuối cùng là đánh giá tác động sau khi thi hành văn bản.

Đánh giá tác động sơ bộ của văn bản (Điều 37 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP) được thực hiện khi Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chuẩn bị đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định. Việc thực hiện RIA ở giai đoạn này nhằm xác định các vấn đề của xã hội cần phải được điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật; lập luận cơ sở để lựa chọn các chính sách cơ bản của văn bản, bảo đảm việc ban hành văn bản là phương thức tối ưu để đạt được mục tiêu.

Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ phải nêu rõ vấn đề cần giải quyết và mục tiêu của chính sách dự kiến, các phương án để giải quyết vấn đề đó; lựa chọn phương án tối ưu để giải quyết trên cơ sở đánh giá tác động về kinh tế – xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật, tác động đến các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, khả năng tuân thủ của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các tác động khác.

Dự thảo báo cáo đánh giá tác động sơ bộ phải được đăng tải kèm theo các dữ liệu phân tích chi phí, lợi ích và bản thuyết minh đề nghị xây dựng văn bản trên Trang thông tin điện tử của cơ quan có đề nghị xây dựng văn bản trong thời hạn ít nhất là 20 (hai mươi) ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến.

Cơ quan thực hiện đánh giá tác động sơ bộ có trách nhiệm hoàn thiện báo cáo trên cơ sở các ý kiến tham gia.

Đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản (Điều 38 Nghị đinh số 24/2009/NĐ-CP).

Trên cơ sở kết quả đánh giá tác động sơ bộ, cơ quan chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định có trách nhiệm đánh giá tác động trước khi soạn thảo văn bản và hoàn thiện báo cáo đánh giá tác động đơn giản trong quá trình soạn thảo nhằm bảo đảm nội dung các quy định của dự thảo được dựa trên kết quả đánh giá tác động và là phương án tối ưu, theo cách thức tiết kiệm nhất để đạt được mục tiêu quản lý. Việc đánh giá tác động tập trung vào tác động về kinh tế, xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật; tác động đến các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; khả năng tuân thủ của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các tác động khác.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ vấn đề cần giải quyết và mục tiêu của chính sách dự kiến, các phương án để giải quyết vấn đề; lựa chọn phương án tối ưu để giải quyết vấn đề trên cơ sở đánh giá tác động cụ thể các giải pháp để thực hiện các chính sách cơ bản của dự thảo văn bản, dựa trên các phân tích định tính và định lượng về chi phí, lợi ích, các tác động tích cực, tiêu cực của từng giải pháp.

Nghị định số 24/2009/NĐ-CP cũng quy định, đối với một trong 5 trường hợp sau đây thì phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động đầy đủ trên cơ sở phân tích định tính và định lượng các tác động khi kết quả đánh giá tác động đơn giản cho thấy.

Thứ nhất, văn bản có thể làm phát sinh chi phí từ 15 (mười lăm) tỷ đồng hàng năm trở nên cho Nhà nước, cơ quan, tổ chức hoặc doanh nghiệp, cá nhân;

Thứ hai, văn bản có thể tác động tiêu cực đáng kể đến các nhóm đối tượng trong xã hội;

Thứ ba, văn bản có thể tác động tới số lượng lớn doanh nghiệp; Thứ tư, văn bản có thể làm tăng đáng kể giá tiêu dùng;

Thứ năm, văn bản còn nhiều ý kiến khác nhau, được công chúng quan tâm và có ảnh hưởng đáng kể đến lợi ích chung.

Dự thảo báo cáo đánh giá tác động phải được đăng tải kèm theo các dữ liệu, cách tính chi phí, lợi ích và dự thảo văn bản trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản trong thời hạn ít nhất 30 (ba mươi) ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến. Cơ quan thực hiện đánh giá tác động có trách nhiệm hoàn thiện báo cáo đánh giá tác động trên cơ sở các ý kiến góp ý.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Đánh giá tác động sau khi thi hành văn bản (Điều 39 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP).

Sau 3 (ba) năm, kể từ ngày luật, pháp lệnh, nghị định có hiệu lực thi hành, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đánh giá tác động của văn bản trong thực tiễn, đối chiếu với kết quả đánh giá tác động trong giai đoạn soạn thảo để xác định tính hợp lý, tính khả thi của các quy định. Trên cơ sở đó, kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền các giải pháp nâng cao hiệu quả của văn bản hoặc hoàn thiện văn bản.

Nội dung báo cáo đánh giá tác động của văn bản sau khi thi hành gồm: phân tích các chi phí, lợi ích thực tế và các tác động khác; mức độ tuân thủ văn bản của các nhóm đối tượng thi hành văn bản và kiến nghị giải pháp thực thi văn bản hoặc sửa đổi, huỷ bỏ văn bản trong trường hợp cần thiết.

2.3. Thực tiễn đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Nghị định số 24/2009/NĐ-CP đã có các quy định hướng dẫn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 về việc lập báo cáo đánh giá tác động của việc xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, xây dựng đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản. Tuy nhiên, hoạt động này vẫn là hoạt động mới mẻ đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tại Việt Nam. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2009, trong khi đó Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII đã được thông qua từ trước[22], nên các dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh trong nhiệm kỳ này chưa có RIA sơ bộ. Vì vậy việc xây dựng các dự thảo luật, pháp lệnh được Quốc hội khoá XII thông qua năm 2009 (Năm đầu tiên áp dụng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới), không phải dự thảo nào cũng có RIA trước và trong quá trình soạn thảo văn bản.

Tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá XII thông qua 11 văn bản luật đó là:Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Luật lý lịch tư pháp (Luật số 28/2009/QH12 ngày 17/06/2009);

Luật quản lý nợ công (Luật số 29/2009/QH12 ngày 17/06/2009);

Luật quy hoạch đô thị(Luật số 30/2009/QH12 ngày 17/06/2009);

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật điện ảnh (Luật số 31/2009/QH12 ngày 17/06/2009);

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật di sản văn hoá (Luật số 32/2009/QH12 ngày 17/06/2009);

Luật cơ quan đại diện Nước Cộng hào Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài(Luật số 33/2009/QH12 ngày 17/06/2009);

Luật sửa đổi bổ sung điều 126 của luật nhà ở và điều 121 của luật đất đai (Luật số 34/2009/QH12 ngày 17/06/2009);

Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước (Luật số 35/2009/QH12 ngày 17/06/2009);

Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của luật sở hữu trí tuệ (Luật số 36/2009/QH12 ngày 17/06/2009);

Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của luật hình sự (Luật số 37/2009/QH12 ngày 17/06/2009);

Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của luật liên quan đến đàu tư xây dựng cơ bản (Luật số 38/2009/QH12 ngày 17/06/2009);Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Tuy nhiên, trong 11 văn bản luật nêu trên có tới 10 văn bản luật (trừ dự án Luật bồi thường nhà nước) cho đến khi trình quốc hội để thông qua, các ban soạn thảo mới chỉ có báo cáo tổng kết áp dụng các quy định pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội mà dự thảo văn bản luật điều chỉnh, chưa có báo cáo RIA trong quá trình soạn thảo văn bản. Có những bản báo cáo tổng kết đánh giá pháp luật rất công phu, trong đó ban soạn thảo đã thực hiện nhiều cuộc khảo sát, nghiên cứu, phân tích nhằm đánh giá hiệu quả các quy định pháp luật đã được ban hành sau một thời gian áp dụng vào thực tiễn có liên quan đến dự thảo luật. Thông thường kết quả của các báo cáo tổng kết của việc thi hành pháp luật của các cơ quan soạn thảo dự luật, dự án luật mới chỉ đề cập đến sự cần thiết phải điều chỉnh các quan hệ xã hội bằng một văn bản có giá trị pháp lý cao – đó là văn bản luật. Chưa nêu ra được chính sách pháp luật mà văn bản pháp luật cần điều chỉnh. Hình thức báo cáo tổng kết này chưa thể gọi là RIA đối với VBQPPL sau khi ban hành, hay là RIA sơ bộ.

Ví dụ trong quá trình xây dựng dự án Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước, việc xây dựng dự án luật bồi thường nhà nước đòi hỏi phải có sự tổng kết thực trạng pháp luật và thực tiến thi hành pháp luật về bồi thường thiệt hại do cán bộ công chức nhà nước gây ra trong khi thi hành công vụ[30]. Để thực hiện nhiệm vụ này Bộ Tư Pháp đã tiến hành một số hoạt động sau:

  • Khảo sát, điều tra thực trạng thi hành pháp luật về bồi thường thiện hại do cán bộ, công chức gây ra trong khi thi hành công vụ.
  • Đánh giá bước đầu thực trạng pháp luật về bồi thường thiện hại do cán bộ, công chức gây ra trong khi thi hành công vụ.
  • Đánh giá dự báo tác động pháp luật của dự án luật bồi thường nhà nước tại 3 địa phương là Hà Nội, Tiền Giang và Đà Nẵng trong tháng 1/2008.
  • Lấy ý kiến các bộ, ngành, địa phương về tình hình thi hành pháp luật về bồi thường thiệt hại trọng phạm vi lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, Ngành, địa phương mình quản lý.
  • Lấy ý kiến Toà án nhân dân tối cao, Bộ công an về tình hình thi hành pháp luật về bồi thường cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra theo quy định của nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17/03/2003 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra và các văn bản hướng dẫn thi hành.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Từ kết quả thu được của các hoạt động trên, báo cáo tổng kết đã đưa ra các đánh giá về tình hình thi hành pháp luật về bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra như sau:

Thứ nhất, hình thức văn bản điều chỉnh trách nhiệm bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra có hiệu lực pháp lý không cao.

Quyền được bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra đã được quy định mang tính nguyên tắc trong Hiến pháp và các Đạo luật quan trọng khác như Bộ luật hình sự, luật khiếu lại, Bộ luật dân sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Bộ luật tố tụng hình sự, Luật khiếu nại, tố cáo… Tuy nhiên các văn bản quy định cụ thể về quyền được bồi thường của người bị thiệt hại cũng như trách nhiệm bồi thường của nhà nước lại chỉ được quy định tại các văn bản dưới luật (Nghị quyết, Nghị định, thông tư…) vì vậy, cần ban hành Luật bồi thường nhà nước để góp phần bảo vệ tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra.

Thứ 2, pháp luật hiện hành về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức nhà nước gây ra chưa được xây dựng trên quan điểm coi đây là trách nhiệm bồi thường của nhà nước nói chung, mà chỉ mới được xây dựng trên quan điểm coi đây là hình thức trách nhiệm bồi thường của từng cơ quan nhà nước cụ thể (cơ quan trực tiếp quản lý công chức đã gây ra thiệt hại).

Hạn chế này dẫn tới một số hậu quả bất lợi như: (1) Không tạo được sự thuận lợi cho người bị thiệt hại trong quá trình thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình, nhất là trong trường hợp thiệt hại do công chức thuộc nhiều cơ quan nhà nước quản lý khác nhau gây ra; (2) Không tạo ra được sự thuận lợi cho cơ quan trực tiếp quản lý công chức đã gây ra thiệt hại trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường do thiếu quy định về trách nhiệm phối hợp, hỗ trợ của các cơ quan nhà nước khác có liên quan tới cơ quan này.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Thứ ba, cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường trong nhiều trường hợp chưa được pháp luật xác định rõ và đặc biệt pháp luật chưa quy định cơ chế để hỗ trợ cho cơ quan này, nên việc giải quyết bồi thường không đạt được kết quả như mong muốn.

Theo quy định của pháp luật (Bộ luật dân sự năm 2005) thì cơ quan giải quyết bồi thường là cơ quan trực tiếp quản lý công chức đã có hành vi gây thiệt hại. Nguyên tắc xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường theo Bộ luật dân sự dẫn đến hệ quả là, nếu người bị thiệt hại không xác định được cơ quan nào đã gây ra thiệt hại cho mình hoặc nếu xác định được cơ quan đã gây thiệt hại nhưng không có sự chấp thuận nhận đơn yêu cầu bồi thường của cơ quan đó thì họ sẽ không thực hiện được quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại. Mặt khác, do chưa xác định được trách nhiệm bồi thường nhà nước là trách nhiệm của nhà nước nói chung nên pháp luật hiện hành đã không quy định cơ chế phối hợp hỗ trợ của các cơ quan nhà nước khác có liên quan đối với cơ quan có trách nhiệm giải quyết việc bồi thường. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả của cơ chế bồi thường nhà nước hiện hành. Trong lĩnh vực tố tụng hình sự (Theo nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11), thì cơ quan giải quyết bồi thường lại là cơ quan cuối cùng làm sai, bất kể chuỗi hành vi trước đó là do cơ quan nào thực hiện.

Thứ tư, các loại thiệt hại được bồi thường, mức bồi thường liên quan đến việc giải quyết bồi thường được pháp luật quy định không thống nhất, chưa hợp lý, gây bất lợi cho cơ quan hợp lý bồi thường lẫn người bị thiệt hại.

Theo pháp luật hiện hành thì việc giải quyết bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong các lĩnh vực hoạt động nhà nước khác nhau được áp dụng các văn bản pháp luật khác nhau (Bồi thường trong hoạt động hành chính chủ yếu được điều chỉnh bởi Nghị định số 47/CP, Bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự được điều chỉnh bằng Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11). Tình trạng này đã làm cho pháp luật trong lĩnh vực bồi thường Nhà nước trở lên phức tạp, thiếu tính thống nhất. Hạn chế này dẫn đến hậu quả là thiếu sự công bằng trong việc thực thi chính sách bồi thường của Nhà nước đối với những thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong lĩnh vực hoạt động khác nhau. Ngoài ra, nhiều vấn đề liên quan đến việc xác định trách nhiệm bồi thường (xác định các loại thiệt hại được bồi thường, mức bồi thường) và thực hiện việc bồi thường (thủ tục, trình tự giải quyết yêu cầu bồi thường) được các văn bản pháp luật hiện hành quy định không rõ nên việc bồi thường thiệt hại trên thực tế gặp nhiều khó khăn.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Thứ năm, trách nhiệm hoàn trả của công chức chưa được quy định rõ ràng. Nhà nước thực hiện việc bồi thường thiệt hại thay cho công chức đã gây ra thiệt hại thì Nhà nước có quyền yêu cầu công chức đó hoàn trả một khoản tiền nhất định. Quy định như vậy là cần thiết để đề cao trách nhiệm của công chức trong khi thi hành công vụ. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về nhiều vấn đề có liên quan đến nghĩa vụ hoàn trả của công chức như điều kiện phát sinh trách nhiệm hoàn trả, căn cứ xác định mức hoàn trả, cơ chế khiếu kiện đối với quyết định hoàn trả … Hệ quả là, không phát huy được tác dụng của trách nhiệm hoàn trả trên thực tế.

Trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành và thực tiễn thi hành lĩnh của vực pháp luật này, Bộ Tư pháp và các cơ quan có liên quan nêu ra một số kiến nghị sau đây nhằm góp phần xây dựng Luật bồi thường nhà nước có chất lượng tốt:

Thứ nhất, cần nhất thể hoá pháp luật về bồi thường nhà nước bằng việc ban hành Luật bồi thường nhà nước. Trong đó, việc ban hành Luật bồi thường nhà nước phải nhằm đạt được mục đích trước hết là chấm dứt sự tồn tại biệt lập này và thống nhất hệ thống pháp luật về bồi thường nhà nước trong một đạo luật có giá trị pháp lý cao là Luật bồi thường nhà nước;

Thứ hai, Luật cần xác định việc bồi thường thiệt hại do công chức gây ra là trách nhiệm của Nhà nước nói chung chứ không phải là trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước cụ thể;Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Thứ ba, Luật cần xác định cụ thể các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nước phải bồi thường;

Thứ tư, Luật không chỉ phải xác định ró các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nước phải bồi thường mà còn phải quy định rõ các hành vi mà Nhà nước phải bồi thường trong từng lĩnh vực đó;

Thứ năm, Luật cần quy định Nhà nước phải bồi thường thiệt hại không chỉ do oan mà còn do sai trong tố tụng hình sự gây ra;

Thứ sáu, Luật cần quy định áp dụng chế độ bồi thường thiệt hại do tổn thất về tinh thần trong lĩnh vực tố tụng hình sự vào lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước và thi hành án;

Thứ bảy, Luật phải làm rõ địa vị pháp lý của cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường;

Thứ tám, Luật cần quy định rõ về một cơ quan có trách nhiệm thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bồi thường nhà nước;

Thứ chín, Luật cần xác định rõ các điều kiện làm phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước;

Thứ mười, Luật cần phải thiết lập một nguyên tắc, theo đó, trong trường hợp cơ quan quản lý công chức cho rằng mình không vi phạm pháp luật, do đó từ chối trách nhiệm bồi thường thiệt hại thì người bị thiệt hại phải thực hiện các thủ tục pháp lý như khiếu nại hành chính, khởi kiện hành chính để có được một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong đó khẳng định rõ về tính bất hợp pháp của hành vi mà công chức đã thực hiện;

Mười một, Luật cần bảo đảm tính đa dạng hoá của cơ chế giải quyết bồi thường nhà nước;

Mười hai, Luật cần khẳng định rõ về tính bắt buộc của việc thương lưọng giữa cơ quan có công chức gây ra thiệt hại và bên bị thiệt hại trong thủ tục giải quyết bồi thường;Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Mười ba, Luật cần phải dành một phần đáng kể để quy định về thủ tục khôi phục danh dự, uy tín cho người bị thiệt hại;

Mười bốn, Luật cần phải quy định đầy đủ và rõ ràng về nghĩa vụ hoàn trả như sau: khi nào thì phát sinh nghĩa vụ hoàn trả; cơ quan có thẩm quyền quyết định việc hoàn trả; căn cứ xác định mức hoàn trả; nguyên tắc thực hiện việc hoàn trả; thủ tục và thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hoàn trả…

Với nội dung báo cáo đánh giá thực trạng thi hành pháp luật có liên quan đến trách nhiệm bồi thường nhà nước như đã nêu trên mới chỉ là bản báo cáo bước đầu, có nội dung chưa đầy đủ, không toàn diện vì chưa đánh giá dự báo được các quy định mới trong Luật bồi thường nhà nước nếu được ban hành sẽ ảnh hưởng như thế nào đến các đối tượng chịu sự điều chỉnh của văn bản; chưa đánh giá được những lợi ích và chi phí mà Nhà nước và nhân dân được hưởng và phải gánh chịu khi thực thi đạo luật. Phương pháp đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật quy định về trách nhiệm bồi thường nhà nước còn mang nặng tính hành chính, mà chưa áp dụng các phương pháp mang tính khoa học để thu thập đầy đủ toàn diện nội dung vấn đề đánh giá, có sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học, ý kiến cộng đồng để báo cáo thực sự khách quan, có độ tin cậy cao.

Hoạt động đánh giá tổng kết việc thực thi văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước do người thi hành công vụ gây ra để làm cơ sở xác định tính bất cập, chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, thiếu cụ thể, thiếu tính khả thi khi áp dụng vào thực tiễn là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, khi xây dựng một đạo luật mới thì việc cơ quan soạn thảo lập báo cáo đánh giá dự báo tác động pháp luật của Luật bồi thường nhà nước, nghiên cứu và đề xuất phương hướng, cách thức, nguyên tắc xác định phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước, phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của nước ta hiện nay sẽ góp phần khắc phục được nhược điểm trên của các quy định pháp luật hiện hành.

Cho đến nay, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có hiệu lực thi hành được 3 năm. Tuy nhiên, không phải dự án, dự thảo luật, pháp lệnh nào cũng được lập báo cáo đánh giá tác động pháp luật trong quá trình xây dựng văn bản. Thực tế chúng tôi đã thu thập được một số dự thảo báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sau đây:

  • Báo cáo đánh giá dự báo tác động kinh tế – xã hội của Luật bồi thường nhà nước do Bộ Tư pháp thực hiện.
  • Báo cáo đánh giá tác động dự thảo Luật khám bệnh, chữa bệnh do Bộ y tế thực hiện tháng 2/2009 (Luật này đã được Quốc hội khoá XII thông qua tại kỳ họp thứ 6).Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật
  • Báo cáo đánh giá tác động dự kiến của Luật trọng tài ngày 14/05/2009. Do hội Luật gia Việt Nam thực hiện.
  • Báo cáo đánh giá tác động kinh tế – xã hội dự án Luật an toàn thực phẩm do Bộ Y tế thực hiện tháng 8/2009.
  • Báo cáo đánh giá tác động dự thảo Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (sửa đổi) do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực hiện.
  • Báo cáo đánh giá tác động dự án Luật các tổ chức tín dụng (sửa đổi) do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực hiện.
  • Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật con nuôi tháng 8/2009 do Bộ Tư pháp thực hiện.
  • Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật tiếp cận thông tin (dự thảo) tháng 7/2009 do Bộ Tư pháp thực hiện.
  • Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật bưu chính do Bộ thông tin
  • Truyền thông thực hiện.
  • Báo cáo Đánh giá tác động của Dự án Pháp lệnh thủ tục bắt giữ tầu bay năm 2009 do Toà án nhân dân tối cao thực hiện.
  • Đánh giá tác động Dự thảo Nghị định của Chính phủ quy định xử phạt
  • phạm của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ do Bộ Giao thông vận tải thực hiện.[32]

Qua các bản báo cáo đánh giá tác động luật, pháp lệnh, nghị định mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã thực hiện nêu trên, chúng tôi xin đưa ra một số nhận xét cơ bản về thực tế xây dựng báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật như sau:

2.3.1. Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo pháp lệnh và dự thảo nghị định Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Báo cáo Đánh giá tác động của Dự án Pháp lệnh thủ tục bắt giữ tầu bay năm 2009 do Toà án nhân dân tối cao thực hiện và Đánh giá tác động Dự thảo Nghị định của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ do Bộ giao thông vận tải thực hiện chỉ tương tự như một Tờ trình. Ví dụ Đánh giá tác động Dự thảo Nghị định của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ có các nội dung sau đây:

Sự cần thiết ban hành Nghị định: nêu lên các điểm còn tồn tại, bất cập khi thực hiện xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ theo quy định tại Nghị định số 146/2007/NĐ-CP ngày 14/09/2007 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Vì vậy, để kịp thời điều chỉnh những vấn đề mới nảy sinh, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực an toàn giao thông đường bộ, cần sửa đổi, bổ sung quy định hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và để thuận tiện cho công tác triển khai thực hiện, cần phải ban hành Nghị định mới thay thế Nghị định số 146/2007/NĐ-CP.

Nguyên tắc xây dựng Dự thảo Nghị định Việc xây dựng Dự thảo Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ (thay thế Nghị định số 146/2007/NĐ-CP) bảo đảm tuân thủ các nguyên tắc như sau:

Xác định đúng, đủ các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ để quy định chế tài xử phạt tương xứng với hành vi vi phạm, bảo đảm tính khả thi và tác dụng răn đe, ngăn chặn

Kế thừa và phát huy những ưu điểm của các quy định vẫn còn phù hợp với yêu cầu thực tiễn, khắc phục được cơ bản những hạn chế bất cập của Nghị định số 146/2007/NĐ-CP.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Các nội dung của Dự thảo Nghị định bảo đảm tính phù hợp với quy định của pháp luật liên quan.

III. Một số vấn đề cụ thể được giải quyết trong dự thảo Nghị định

Quy định xử phạt đối với người điều khiển xe môtô, xe gắn máy, xe đạp máy vi phạm hành vi chở trẻ em từ đử 6 tuổi trở lên ngồi trên không đội mũ bảo hiểm trong Dự thảo Nghị định;

Quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ của các lực lượng Cảnh sát khác (không phải là Cảnh sát giao thông đường bộ) và Công an xã đối với một số hành vi vi phạm cụ thể trong Dự thảo Nghị định.

Quy định xử phạt đối với một số hành vi vi phạm hành chính liên quan đến quản lý, bảo vệ công trình giao thông đường bộ và trật tự an toàn giao thông đường đô thị trùng với quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng (Nghị định số 23/2009/NĐ-CP ngày 27/02/2009);

Đối với một số nội dung quy định mới của Luật giao thông quy định mới của Luật giao thông đường bộ năm 2008 như: việc sử dụng giấy phép lái xe hạng FC để điều khiển xe ôtô đầu kéo kéo sơ mi rơ moóc; quy định phải đặt ngay biển báo hiệu nguy hiểm ở phía trước và phía sau xe khi đỗ xe chiếm một phần đường xe chạy.

Với các nội dung trên cho thấy việc đánh giá tác động Dự thảo Nghị định của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ chỉ mang tính hình thức (có một bản mang tên gọi là báo cáo đánh giá tác động), còn nội dung chưa đáp ứng được yêu cầu lập báo cáo đánh giá tác động của một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

2.3.2. Báo cáo đánh giá tác động của một đạo luật Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Trong năm 2009, năm đầu tiên thực hiện quy định về RIA trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Quốc hội thông qua 20 dự án luật nhưng chỉ có một dự án luật có báo cáo RIA là Luật khám bệnh, chữa bệnh. Năm 2010, tình hình thực hiện quy định về RIA có tín hiệu tích cực hơn khi hầu hết các luật được Quốc hội thông qua đều có báo cáo RIA. Trong số dự án luật được Quốc hội thông qua năm 2010, chúng tôi không tìm thấy báo cáo RIA của 03 luật, đó là Luật thi hành án hình sự, Luật trọng tài thương mại và Luật người khuyết tật. Đối với các dự án luật đang được lấy ý kiến trên trang mạng của Quốc hội vào thời điểm tháng 12/2011, việc thực hiện RIA cũng chưa đầy đủ. Trong số 23 dự thảo luật đang lấy ý kiến, 07 dự thảo luật không có báo cáo RIA đi kèm, trong đó có những dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có tác động quan trọng đến xã hội như: Luật quản lý giá; Luật Xử lý vi phạm hàn chính; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế giá trị gia tăng và Luật thuế thu nhập doanh nghiệp. Xin lưu ý rằng các dự thảo luật mà chúng tôi tìm thấy đều có các tài liệu khác kèm theo như tờ trình của Chính phủ và báo cáo thẩm tra của các Uỷ ban của Quốc hội. Có nhiều lý do giải thích vì sao chúng tôi không tìm thấy báo cáo RIA của các luật này, chẳng hạn như: (1) Các cơ quan soạn thảo không có khả năng thực hiện RIA do thiếu nguồn lực hoặc kiến thức, (2) Các cơ quan soạn thảo lựa chọn không thực hiện RIA. Thực tế này đặt ra câu hỏi: các cơ quan thẩm tra, thẩm định có thể chấp nhận việc bỏ sót báo cáo RIA? Liệu có vấn đề bất cập nào đối với việc thực thi các nghĩa vụ pháp lý được quy định tại các Điều 26 và 43 của Luật Ban hành VBQPPL? Nếu là vấn đề về thiếu nguồn lực thực hiện RIA thì có cơ chế nào hỗ trợ các cơ quan soạn thảo hay không?Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Nhìn chung các báo cáo RIA của dự thảo luật được xây dựng tương đối thống nhất. Cơ cấu của báo cáo đánh giá tác động của một dự thảo luật bao gồm các nội dung cơ bản sau đây:

  • Đặt vấn đề: Giới thiệu chung bối cảnh xây dựng dự thảo luật
  • Sử dụng phương pháp RIA để xác định các vấn đề cần đánh giá
  • Đánh giá tác động của từng chính sách trong từng dự thảo luật. Tại nội dung này các báo cáo đánh giá tác động của dự thảo luật đều phân tích theo từng vấn đề đã được xác định tại điểm (2) nêu trên. Trong đó bao gồm các nội dung: (i) Xác định vấn đề; (ii) Mục tiêu của chính sách; (iii) Các phương án để lựa chọn, (iv) Đánh giá tác động của các phương án; (v) Kết luận và kiến nghị
  • Quá trình tham vấn khi thực hiện RIA
  • Kết luận chung

Trên thực tế, nội dung các báo cáo RIA của dự thảo luật còn có một số vấn đề tồn tại sau đây:

Thứ nhất, về hình thức của báo cáo đánh giá tác động của văn bản luật.

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số 24/2008/NĐ-CP thì báo cáo đánh giá tác động văn bản có các loại sau đây:Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

  • Đánh giá tác động sơ bộ của văn bản là đánh giá tác khi Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chuẩn bị đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định.
  • Đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản. Có hai loại đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản. Một là,đánh giá tác động đơn giản trong quá trình soạn thảo nhằm bảo đảm nội dung các quy định của dự thảo được dựa trên kết quả đánh giá tác động và là phương pháp tối ưu, theo cách thức tiết kiệm nhất để đạt được mục tiêu quản lý. Hai là, đánh giá tác động đầy đủ trên cơ sở, phân tích định tính và định lượng các tác động. Đánh giá tác động đơn giản trong quá trình soạn thảo văn bản luật dựa trên cơ sở kết quả đánh giá tác động sơ bộ; còn đánh giá tác động đầy đủ được thực hiện khi kết quả đánh giá tác động đơn giản cho thấy: (i) Văn bản có thể làm phát sinh chi phí 15 (mười lăm) tỷ đồng hàng năm trở lên cho Nhà nước, cơ quan, tổ chức hoặc doanh nghiệp, cá nhân; (ii) Văn bản có thể tác động tiêu cực đáng kể đến các nhóm đối tượng trong xã hội; (iii) Văn bản có thể tác động tới số lượng lớn doanh nghiệp; (iv) Văn bản có thể làm tăng đáng kể giá tiêu dùng; (v) Văn bản còn nhiều ý kiến khác nhau, được công chúng quan tâm và có ảnh hưởng đáng kể đến lợi ích chung.
  • Đánh giá tác động sau khi thi hành văn bản được thực hiện sau 3 (ba) năm, kể từ ngày văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực thi hành nhằm đánh giá tác động của văn bản trong thực tiễn, đối chiếu với kết quả đánh giá tác động trong giai đoạn soạn thảo để xác định tính hợp lý, tính khả thi của các quy định.

Trên thực tế, các báo cáo đánh giá tác động dự thảo luật được xây dựng theo loại thứ hai – Đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản. Tuy nhiên, các cơ quan soạn thảo cũng chưa thể phân biệt một cách rõ ràng dự thảo văn nào được đánh giá tác động đơn giản và dự thảo văn bản nào được đánh giá tác động đầy đủ. Việc đánh giá tác động đầy đủ này được hiểu theo nghĩa như thế nào, là đánh giá tác động đầy đủ nội dung của toàn bộ văn bản, hay đánh giá đầy đủ, chi tiết các vấn đề được lựa chọn. Nếu là đánh giá tác động đầy đủ toàn bộ nội dung của văn bản, thì trên thực tế các báo cáo đánh giá một số vấn đề cơ bản. Nếu là đánh giá đầy đủ, chi tiết các vấn đề được lựa chọn thì không có sự phân biệt giữa đánh giá tác động đơn giản và đánh giá tác động đầy đủ. Mặt khác, vì trên thực tế khi lập dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh, Việt Nam chưa thực hiện báo cáo đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản không thể dựa trên báo cáo đánh giá tác động sơ bộ, mà được thực hiện độc lập.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Qua so sánh các báo cáo đánh giá tác động dự thảo đã được thực hiện, chúng tôi nhận thấy các báo cáo đánh giá tác động dự thảo luật sau đây quá đơn giản: Báo cáo đánh giá tác động dự thảo Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (sửa đổi). Báo cáo đánh giá tác động dự thảo Luật bưu chính. Báo cáo đánh giá tác động dự án Luật các tổ chức tín dụng Việt Nam (sửa đổi). Các bản báo cáo này chỉ tương tự như nội dung đánh giá tác động sơ bộ khi trình dự kiến xây dựng luật.

Thứ hai, về tiêu chí để lựa chọn các vấn đề. Như trên đã phân tích, do Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành năm 2008, có hiệu lực từ ngày 01/01/2009, nên các dự thảo luật được trình Quốc hội khoá XII tại kỳ họp thứ năm và kỳ họp thứ sáu tuy nhiều nhưng không phải là dự thảo luật nào các ban soạn thảo cũng lập được báo cáo RIA. Đối với các dự thảo luật đã lập báo cáo RIA, do thời gian trình dự thảo luật gấp rút, các báo cáo RIA của dự thảo luật đã được xây dụng chỉ dựa chọn một số vấn đề cơ bản cần đánh giá tác động. Các tiêu chí để lựa chọn vấn đề cơ bản cần đánh giá tác động của các bản dự thảo này không giống nhau, có báo cáo RIA lựa chọn các vấn đề theo các tiêu chí mà ban soạn thảo đã lựa chọn, có báo cáo RIA không xác định rõ tiêu chí lựa chọn các vấn đề để thực hiện đánh giá tác động. Ví dụ:

Báo cáo đánh giá tác động dự thảo Luật khám bệnh, chữa bệnh dựa trên 3 tiêu chí cơ bản sau đây để xác định các vấn đề chủ chốt cần được đánh giá:

Là vấn đề mới mà các văn bản mà trước đây chưa có, (ii) Quy định mới sẽ tạo thay đổi và ảnh hưởng lớn đến hệ thống y tế và các đối tượng có liên quan (iii) Vấn đề đó đang có nhiều ý kiến tranh luận. Tuy nhiên, dựa trên báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật khám bệnh, chữa bệnh, không phải các vấn đề dược lựa chọn đều đáp ứng cả ba tiêu chí trên mà một vấn đề nào đó chỉ cần thuộc một trong 3 tiêu chí trên sẽ được ban soạn thảo lựa chọn để thực hiện việc đánh giá tác động. Ví dụ về vấn đề thứ nhất ban soạn thảo đưa ra đánh giá là: Quy định về cấp phép hoạt động cho các cơ sở khám, chữa bệnh. Quy định này đã từng được điều chỉnh trong pháp luật Việt Nam (không đáp ứng tiêu chí (i)), tuy nhiên quy định mới sẽ tạo thay đổi và ảnh hưởng lớn đến hệ thống y tế và các đối tượng có liên quan (đáp ứng tiêu chí (ii)) và quy định về cấp phép đang có nhiều ý kiến tranh luận (đáp ứng tiêu chí (iii)) Đối với đề xuất “cấp phép bắt buộc đối với tất cả các cơ sở khám, chữa bệnh” (phương án 1), hay chỉ “cấp phép bắt buộc đối với cơ sở pháp chữa bệnh tư nhân” (phương án 2). Có những vấn đề tuy chưa được điều chỉnh trong pháp luật Việt Nam (quy định về bảo hiểm tai nạn rủi ro nghề nghiệp trong khám, chữa bệnh[25]) lại không được đưa ra để đánh giá tác động (đáp ứng tiêu chí (ii)) Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Báo cáo đánh giá tác động của Dự thảo luật nuôi con nuôi xác định các vấn đề chủ chốt cần được đánh giá dựa trên các tiêu chí sau đây: (i) Xác định các vấn đề trên cơ sở phân tích các triệu chứng, (ii) Xây dựng các tiêu chí để lựa chọn giải quyết vấn đề trên cơ sở mục tiêu của dự thảo luật và vấn đề còn nhiều ý kiến khác nhau, (iii) Tiến hành đánh giá các mức độ tác động của các vấn đề theo các tiêu chí đã đề ra, (iv) Lựa chọn ra được 7 vấn đề có tác động lớn nhất[26]. Như vậy, mặc dù báo cáo đã đề cập tới tiêu chí để lựa chọn các vấn đề để thực hiện đánh giá tác động, nhưng nội dung của các tiêu chí lại không được xác định cụ thể.

Nhiều báo cáo RIA không xác định tiêu chí lựa chọn vấn đề cần đánh giá, mà xác định luôn vấn đề cần đánh giá. Ví dụ: báo cáo đánh giá tác động của Dự thảo luật tiếp cận thông tin, Báo cáo đánh giá tác động của Dự án luật các tổ chức tín dụng, Dự thảo luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam …

Thứ ba, về nội dung của Báo cáo đánh giá tác động Dự thảo luật.

Trong các báo cáo đánh giá tác động của Dự thảo luật được xây dựng bởi các cơ quan khác nhau, bởi vậy việc lựa chọn các vấn đề cần đánh giá, cách thức đánh giá cũng như nội dung đánh giá tác động của từng vấn đề rất khác nhau. Có những bản dự Báo cáo đánh giá tác động Dự thảo luật xác định các vấn đề lớn cần đánh giá. Trong các vấn đề đó lại được chia thành nhiều vấn đề nhỏ để đánh giá. Ví dụ: Báo cáo đánh giá tác dụng Dự thảo luật khám bệnh, chữa bệnh có năm vấn đề lớn sau đây được đưa ra đánh giá tác động:

Một là, cấp giấy phép hoạt động cho các cơ sở khám bệnh, chữa bệnh và công nhận chất lượng cho cơ sở khám bệnh. Trong vấn đề này lại được chia nhỏ để đánh giá các nội dung sau đây: (i) thời hạn giấy phép hoạt động khám bệnh, chữa bệnh; (ii) thẩm quyền và phạm vi cấp phép hoạt động cho cơ sở khám chữa bệnh; (iii) quy định công nhận chất lượng của cơ sở khám chữa bệnh.

Hai là, cấp phép và gia hạn chứng chỉ hành nghề và chứng chỉ thực hành cho người hành nghề y và các điều kiện liên quan tới việc cấp và tái cấp chứng chỉ hành nghề. Trong vấn đề này lại được chia nhỏ để đánh giá các nội dung sau đây: (i) quy định về đối tượng áp dụng; (ii) quy định về thẩm quyền xây dựng tiêu chuẩn chuyên môn, chương trình sát hạch và tổ chức kỳ thi sát hạch; (iii) thẩm quyền xây dựng chương trình cập nhật kiến thức y khoa liên tục; (iv) đơn vị tổ chức kỳ thi sát hạch quốc gia; (v) quy định tổ chức cấp, gia hạn, cấp loại chứng chỉ hành nghề.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Ba là, mô hình tổ chức và hoạt động của hội đồng y khoa quốc gia (nay theo bản dự thảo luật hội đồng người hành nghề y quốc gia). Trong vấn đề này lại được chia nhỏ để đánh giá các nội dung sau: (i) địa vị pháp lý của hội đồng y khoa quốc gia; (ii) tổ chức mạng lưới của hội đồng y khoa quốc gia.

Bốn là, xử lý khiếu nại của người bệnh đối với các tai biến do sai sót kỹ thuật trong thực hành y khoa.

Năm là, các vấn đề liên quan đến huy động và sử dụng nhân lực y tế trong các tình huống đặc biệt (thiên tai, dịch hoạ…)

Mỗi một vấn đề nêu trên tổ soạn thảo tóm tắt các quy định của dự thảo luật chứ không đánh giá thực trạng các quy định pháp luật hiện hành đối với mỗi vấn đề cần đánh giá[27] như các báo cáo đánh giá tác động dự thảo luật khác khi đưa ra các phương án để lựa chọn, đánh giá tác động của phương án đó (trên cơ sở kết quả khảo sát, điều tra xã hội học, phân tích chi phí và lợi ích) và đưa ra ý kiến cho mỗi vấn đề đánh giá (xem ví dụ tại hộp 7)

Hộp 7

Ví dụ một số nội dung cụ thể trong báo cáo RIA dự thảo Luật khám bệnh, chữa bệnh[27]

3.2.5. Quy định về tổ chức cấp, gia hạn, cấp lại chứng chỉ nghề nghiệp Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

3.2.5.1. Tóm tắt quy định của dự luật (Điều 28 Dự luật lần thứ 15).

3.2.5.2. Đánh giá tác động của quy định về đơn vị tổ chức cấp, gia hạn, cấp lại chứng chỉ hành nghề.

Thẩm quyền tổ chức

Phương án 1: Bộ y tế chịu trách nhiệm đứng ra tổ chức cấp, gia hạn, cấp lại chứng chỉ hành nghề, trong đó Bộ y tế và Sở y tế là cơ quan cấp nhưng Hội đồng y khoa quốc gia hoặc Hội đồng y khoa tỉnh là cơ quan độc lập thẩm định về chuyên môn (như một rào chắn chuyên môn).

Phương án 2: Hội đồng y khoa quốc gia chịu trách nhiệm thực hiện với điều kiện Hội đồng y khoa quốc gia là một đơn vị trực thuộc bộ và được giao chức năng quản lý.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

(Mỗi phương án đều phân tích ưu điểm, nhược điểm)

Hình thức thực hiện

Phương án 1: Cấp, đổi/gia hạn tập trung toàn quốc.

Phương án 2: Cấp, đổi/gia hạn được cấp theo miền hoặc tại từng địa phương qua các Đại diện của Hội đồng y khoa quốc gia hoặc Sở y tế. Trong đó có thể thực hiện cấp đổi tập trung cho các Chứng chỉ cấp quốc gia và cấp đổi tại chỗ cho các Chứng chỉ hành nghề địa phương dựa trên các tiêu chuẩn chung đã được phê duyệt. Ưu nhược điểm của phương án này phụ thuộc nhiều vào việc chức năng này sẽ do đơn vị nào tổ chức.

3.2.5.3 Đánh giá chi phí lợi ích của các cấp chứng chỉ hành nghề.

Vì đây là một quy định khá mới lần đầu tiên sẽ được áp dụng tại Việt Nam đối với tất cả các đối tượng, đòi hỏi có sự đầu tư thích đáng cho tất cả các nhóm đối tượng tham gia và cơ quan thực hiện. Do vậy rất cần có một đánh giá ban đầu về chi phí, lợi ích của các quy định này.

Theo đánh giá và tính toán sơ bộ của chuyên gia của ADB[24] thì các chi phí sẽ như sau:

  • Chi phí dự kiến cho triển khai;
  • Nguồn thu từ cấp phép;
  • Chi phí cho cộng đồng;
  • Chi phí cho hoạt động đào tạo.

3.2.5.4. Kết luận, khuyến nghị Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Tóm lại, về nguyên tắc, để có thể cấp, gia hạn, cấp lại chứng chỉ hành nghề cho các cá nhân hành nghề, đơn vị thực hiện phải được giao thẩm quyền, hay nói cách khác là có một chức năng về quản lý nhà nước. Theo quy định của Dự thảo Luật thì quy định Hội đồng y khoa là đơn vị biên soạn các tiêu chuẩn chuyên môn, chương trình sát hạch và tổ chức cấp, gia hạn và thu hồi chứng chỉ hành nghề. Tuy nhiên, theo quy định và hành lang pháp lý hiện nay chưa có tiền lệ cho phép một tổ chức tương tự như Hội đồng y khoa quốc gia được thẩm quyền cấp và thu hồi chứng chỉ hành nghề. Hình thức cấp, đổi, gia hạn chứng chỉ hành nghề phụ thuộc vào việc quy định đơn vị nào thực hiện chức năng này. Nếu là Hội đồng y khoa quốc gia thì vẫn cần có sự xác định rõ địa vị pháp lý của Hội đồng rõ ràng hơn cùng với hành lang pháp lý phù hợp thì Hội đồng y khoa quốc gia mới có thể thực hiện chức năng này.

Ngược lại với báo cáo đánh giá tác động dự thảo Luật khám bệnh, chữa bệnh, báo cáo đánh giá tác động dự thảo Luật ngân hàng nhà nước Việt Nam thực hiện việc lựa chọn vấn đề và đánh giá tác động quá đơn giản, chỉ tương tự như một tờ trình trong đó xác định cụ thể các vấn đề cần xin ý kiến. Các vấn đề cơ bản được lựa chọn để đánh giá trong Báo cáo RIA của dự án Luật ngân hàng nhà nước Việt Nam (sửa đổi) như sau:

Vấn đề 1: Mục tiêu hoạt động của ngân hàng nhà nước.

Vấn đề 2: Chức năng, nhiệm vụ của ngân hàng nhà nước

Vấn đề 3: Thẩm quyền của ngân hàng nhà nước trong thực hiện các chức năng.

Vấn đề 4: Các điều kiện cơ bản bảo đảm để ngân hàng nhà nước có thể thực hiện được chức năng, nhiệm vụ của ngân hàng nhà nước.

Vấn đề 5: Các yêu cầu đối với ngân hàng nhà nước để đảm bảo sự minh bạch, công khai và rõ ràng trong quản lý và thực thi nhiệm vụ.

Vấn đề 6: Bảo hiểm tiền gửi.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Khi đánh giá vấn đề 1: mục tiêu hoạt động của ngân hàng nhà nước báo cáo đánh giá lựa chọn vấn đề này vì muốn xác định mục tiêu phù hợp với vị trí, chức năng, nhiệm vụ của ngân hàng nhà nước Việt Nam. Tại phần đánh giá thực trạng, sau khi nêu khoản 1, điều 3 Luật ngân hàng nhà nước Việt Nam hiện hành. Báo cáo RIA đưa ra nhận xét: “Luật ngân hàng nhà nước Việt Nam hiện hành đã thể hiện khá đầy đủ mục tiêu hoạt động của ngân hàng nhà nước Việt Nam được quy định quá rộng, chưa rõ ràng và có chỗ còn trùng lặp với mục tiêu của chính sách tiền tệ (khoản 3, Điều 1 và Điều 2). Vì vậy, cần phải làm rõ hơn mục tiêu nào là trực tiếp, mục tiêu nào là gián tiếp trong hoạt động của ngân hàng nhà nước Việt Nam”

Báo cáo RIA đưa ra hai phương án lựa chọn để giải quyết vấn đề này.

  • Phương án 1A: quy định “Hoạt động của ngân hàng nhà nước nhằm ổn định giá cả, góp phần bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng, thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Đánh giá tác động của phương án này là: ở Việt Nam nếu theo đuổi mục tiêu này rất khó kiểm soát vì hiện nay giá cả của hàng hóa ở Việt Nam chịu tác động của nhiều yếu tố khác nhau, giá cả hàng nhập khẩu phụ thuộc giá bên ngoài và nằm ngoài tầm kiểm soát của ngân hàng nhà nước Việt Nam.
  • Phương án 1B: quy định “Hoạt động của ngân hàng nhà nước nhằm mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền; bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm sự vận hành an toàn, hiệu quả của các hệ thống thanh toán, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế-xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Đánh giá tác động của phương án này là: ổn định giá trị đồng tiền bao gồm giá trị đối nội thể hiện qua lãi suất và giá trị đối ngoại thông qua tỷ giá. Việc ổn định giá trị đồng tiền phù hợp với mục tiêu của chính sách tiền tệ là kiểm soát lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô, nâng cao được vai trò và tầm quan trọng của hoạt động quản lý ngoại hối nói chung và công cụ tỷ giá nói riêng.

Việc bổ sung mục tiêu trực tiếp là bảo đảm an toàn hệ thống tổ chức tín dụng, bảo đảm an toàn hệ thống thanh toán sẽ giúp cho chức năng trung gian của hệ thống tổ chức tín dụng trong việc phân bổ nguồn vốn từ người vay đến người cho vay, từ người mua đến người bán, từ khu vực tiết kiệm đến khu vực đầu tư được hiệu quả hơn, tạo hành lang pháp lý cho việc phát triển cũng như nâng cao năng lực giám sát và hoàn thiện hệ thống thanh toán.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Từ sự đánh giá trên báo cáo RIA đưa ra kết luận và kiến nghị đối với vấn đề này như sau: Phương án 1B là phương án lựa chọn tối ưu vì đã thể hiện được rõ các mục tiêu hoạt động mà Ngân hàng nhà nước cần đạt tới, phù hợp với các chức năng của Ngân hàng nhà nước. Ngoài ra, việc quy định mục tiêu như vậy sẽ nâng cao vai trò quản lý, định hướng hoạt động các tổ chức tín dụng của Ngân hàng nhà nước trong thời kỳ mới, thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế, góp phần ổn định phát triển hệ thống huyết mạch của nền kinh tế.

Đây là những dự báo có thể xác định rõ chi phí – lợi ích đối với doanh nghiệp, tổ chức tín dụng, Nhà nước, cả về định tính và định lượng nhưng chưa được ban soạn thảo thực hiện trong báo cáo RIA.

Thứ tư, về việc đảm bảo tính công khai của báo cáo đánh giá tác động.

Theo quy định tại Nghị định số 24/2009/NĐ-CP các bản dự thảo báo cáo đánh giá tác động đều phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan có đề nghị xây dựng văn bản, kèm theo các dữ liệu phân tích chi phí, lợi ích và bản thuyết minh đề nghị xây dựng văn bản. Thời gian đăng tải đối với dự thảo báo cáo đánh giá tác động sơ bộ ít nhất là 20 ngày, đối với dự thảo báo cáo đánh giá tác động trước và trong thời gian ban hành văn bản ít nhất là ngày, đối với dự thảo báo cáo đánh giá tác động của văn bản sau khi thi hành ít nhất là 30 ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến (Điều 37, 38, 39 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP).Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Tuy nhiên, trên thực tế việc tìm hiểu các dự thảo báo cáo đánh giá tác động pháp luật này rất khó khăn. Có dự thảo báo cáo đánh giá tác động pháp luật được tìm thấy tại trang thông tin điện tử của cơ quan soạn thảo văn bản, có dự thảo báo cáo đánh giá tác động pháp luật được tìm thấy tại website http://duthaoonline.quochoi.vn/, có dự thảo báo cáo đánh giá tác động pháp luật được tìm thấy tại ban soạn thảo.

Mặt khác, theo quy định tại Nghị định số 24/2009/NĐ-CP vẫn còn bất cập, chưa đảm bảo tính công khai, minh bạch trong việc xây dựng và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật. Điều này thể hiện ở điểm các bản dự thảo báo cáo đánh giá tác động phải bắt buộc thực hiện công khai (có thể sửa đổi theo ý kiến đóng góp, không mang tính chính xác), còn các báo cáo đánh giá tác động chính thức đã được người có thẩm quyền ký và có đóng dấu xác nhận thì không bắt buộc phải công khai. Trong khi đó, mỗi giai đoạn lập báo cáo đánh giá tác động trước đó (báo cáo đánh giá tác động trước và trong khi xây dựng văn bản được lập dựa trên cơ sở báo cáo đánh giá tác động sơ bộ, báo cáo đánh giá tác động của văn bản sau khi ban hành để đánh giá, đối chiếu với kết quả đánh giá tác động trong giai đoạn soạn thảo để xác định tính hợp lý, tính khả thi của các quy định). Vì vậy nếu chỉ công khai bản dự thảo báo cáo đánh giá tác động thì sẽ không nâng cao tính chịu trách nhiệm của cơ quan lập báo cáo đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, không có cơ sở để theo dõi, đánh giá hiệu quả các bản báo cáo đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật này.

Trong thực tiễn, việc đánh giá dự báo tác động đang gặp nhiều khó khăn. Các cơ quan chính có trách nhiệm đánh giá là các cơ quan soạn thảo, thẩm định, thẩm tra của Chính phủ: Bộ chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính, Văn phòng Chính phủ. Nhưng mỗi cơ quan chỉ đánh giá tác động trong lĩnh vực của mình, chưa có cơ quan nào chịu trách nhiệm đánh giá toàn diện và thống nhất trong suốt cả quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Công chúng và các tổ chức phi chính phủ, doanh nghiệp có tham gia trong quá trình lấy ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nhưng chưa phổ biến, hịêu quả hạn chế. Nguyên nhân là do chưa thể chế hoá thành một quy trình đánh giá thống nhất và toàn diện dự báo tác động pháp luật, với những tiêu chí rõ ràng, chưa quy định rõ quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia đánh giá; các cơ quan có trách nhiệm của Chính phủ chưa nhận thức đúng ý nghĩa quan trọng của đánh giá dự báo tác động pháp luật đối với việc nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật.

2.4. Nhận xét chung Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Các dự thảo văn bản QPPL chưa tuân thủ đầy đủ quy định về thực hiện RIA. Việc tuân thủ quy định RIA đối với pháp lệnh, Nghị định còn hạn chế. Điều này có thể hiểu theo hai cách: (i) các ban soạn/tổ biên tập không thực hiện RIA trong quá trình xây dựng VBQPPL theo đúng quy định của Luật ban hành VBQPPL và Nghị định 242009/NĐ-CP; hoặc (ii) nhóm soạn thảo RIA không nằm trong ban soạn thảo hoặc tổ biên tập. Tuy nhiên khả năng thứ hai ít xảy ra vì các cơ quan soạn thảo thường không có nguồn lực để tổ chức nhóm thực hiện RIA riêng. Thông thường, thành viên của ban soạn thảo và tổ biên tập là những người có hiểu biết tổt nhất về lĩnh vực điều chỉnh của luật, mặc dù vậy, nhiệm vụ soạn thảo RIA có thể được giao cho các thành viên không có đủ kinh nghiệm và hiểu biết nhất thực hiện.

Theo quy định của Nghị định 24/2009/NĐ-CP, RIA phải được thực hiện trước xây dựng VBQPPL. RIA là công cụ phân tích và lựa chọn giải pháp chính sách, do đó RIA sẽ không còn ý nghĩa nếu không được thực hiện sớm, thậm chí trước khi soạn thảo văn bản. Dự thảo VBQPPL chỉ là một văn bản thể hiện lựa chọn chính sách sau khi đó được phân tích trong báo cáo RIA. Nếu thực hiện RIA đồng thời hoặc sau khi xây dựng văn bản thì hầu hết trong các trường hợp, RIA là công cụ biện minh cho một chính sách đó được lựa chọn chứ không phải là công cụ giúp ban soạn thảo lựa chọn chính sách và sẽ không giúp cho các nhà hoạch định chính sách có đủ thông tin, bằng chứng toàn diện để lựa chọn được một chính sách tốt nhất. Trên thực tế dự án USAID/VNCI đã nhiều lần được yêu cầu trợ giúp thực hiện RIA khi ban soạn thảo đã biên tập bản dự thảo VBQPPL được nhiều lần và thực hiện RIA chỉ để đáp ứng yêu cầu của quy định pháp luật. Kết quả của cuộc điều tra này là một bằng chứng cho nhận định này. Chỉ có 23% số người được hỏi cho biết họ thực hiện RIA trước khi soạn thảo dự thảo VBQPPL[19]. Như vậy, về thời điểm thực hiện RIA, kết quả khảo sát cho thấy quy định pháp luật trong Điều 38 của Nghị định 24/2009/NĐ-CP vẫn chưa được tuân thủ nghiêm túc.

Nhìn chung, chất lượng phần lớn các báo cáo RIA chưa đảm bảo. Các báo cáo RIA thường không có bố cục rõ ràng. Nhiều báo cáo chép những nội dung giống nhau, chẳng hạn như: giải thích về ý nghĩa và quy trình thực hiện RIA. Có thể khái quát những vấn đề còn tồn tại đối với từng mục như sau:Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Xác định vấn đề bất cập: Các báo cáo RIA không nói rõ được vấn đề bất cập thực sự cần quan tâm giải quyết, những hậu quả mà nó gây cho xã hội và nền kinh tế. Thay vào đó, nhiều báo cáo RIA viện dẫn rằng: “không có VBQPPL” là một vấn đề bất cập, hay nhầm lẫn giữa “vấn đề bất cập” với “triệu chứng”. Báo cáo RIA không giải thích rõ ràng, đầy đủ các nguyên nhân gây ra những vấn đề bất cập và không giải thích rõ vì sao các quy định hiện hành không giải quyết được vấn đề bất cập. Nhiều báo cáo RIA đó sao chép nội dung sự cần thiết ban hành VBQPPL của tờ trình vào trong phần này.

Mục tiêu chính sách: Cáo báo cáo RIA nêu mục tiêu quá chung chung mang tính khẩu hiệu, không thực sự gắn với việc khắc phục những tác hại của vấn đề giải quyết, nêu các mục tiêu không có những chỉ số và mốc thời gian cụ thể để có thể tổ chức thực hiện và giám sát tốt. Vẫn có các lỗi thường gặp như ngay trong bước xác định mục tiêu đó đề xuất phương án hoặc coi việc “thực hiện quản lý nhà nước” hoặc “hoàn thiện hệ thống pháp luật” là mục tiêu cần thực hiện….

Dự kiến các phương án chính sách: Nhiều báo cáo RIA không hề nêu phương án nào khác ngoài phương án đã được lựa chọn nêu trong dự thảo VBQPPL. Điều này hạn chế nghiêm trọng khả năng phân tích và lựa chọn một phương án tối ưu để giải quyết vấn đề. Thêm vào đó, vẫn thường xuyên thiếu phương án “Giữ nguyên hiện trạng”. Các phương án nêu trong các báo cáo RIA và dự thảo VBQPPL cho thấy các ban soạn thảo vẫn thiên về việc sử dụng các biện pháp can thiệp hành chính trực tiếp, chưa tính đến những biện pháp can thiệp gián tiếp có thể đạt được mục tiêu với mức chi phí thấp hơn cho xã hội.

Đánh giá tác động phương án: Các báo cáo RIA chỉ có những đánh giá chung chung, không đi sâu vào các tác động đối với từng đối tượng liên quan, thiếu số liệu quan trọng phục vụ đánh giá, không có bảng tổng hợp kết quả phân tích để người đọc dễ dàng so sánh và lựa chọn. Các luận điểm đối với các phương án được lựa chọn trong báo cáo RIA cũng mang nặng tính khẩu hiệu và không có sức thuyết phục.

2.5. Đánh giá các yếu tố ảnh hưởng tới việc thực hiện RIA ở Việt Nam Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Để tìm hiểu xem yếu tố nào ảnh hưởng tới việc thực hiện RIA ở Việt Nam, cần đánh giá về tầm quan trọng của năm yếu tố:1) nguồn lực tài chính,kỹ năng phân tích cho cán bộ, 3) tăng cường cam kết của lãnh đạo cấp cao,thành lập cơ quan giám sát, 5) tăng cường tuyển tuyền phổ thông về RIA. Nhìn chung các báo cáo coi trọng yếu tố “cam kết lãnh đạo” , “cơ quan giám sát chất lượng độc lập” và “tuyên truyền phổ biến về RIA” . Ngược lại, việc thẩm tra, thẩm định lại đánh giá “vấn đề tài chính” và “kỹ năng phân tích của cán bộ” có tầm quan trọng cao hơn so với cán bộ soạn thảo. Trên 5 yếu tố trên cho thấy hai yếu tố được coi trọng nhất đối với cán bộ soạn thảo và cán bộ thẩm tra thẩm định là “nguồn lực tài chính” và “kỹ năng phân tích của cán bộ” . Về nguồn lực tài chính, kinh phí cho việc thực hiện RIA là rất nhỏ, rất khó đảm bảo chất lượng báo cáo RIA. Theo thông tư liên tịch số 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ ngày 2/12/2010, ngân sách cho việc thực hiện RIA và xây dựng VBQPPL được phân bổ như sau:Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

Có báo cáo RIA tốt cần có đầu tư về tài chính và nhân lực nhưng kinh nghiệm quốc tế cho thấy đầu tư vào RIA sẽ giúp nhà nước lựa chọn được những chính sách hữu hiệu với chi phí thấp nhất. Nghiên cứu ở các nước OECD cho thấy công cụ RIA giúp các nước này tiết kiệm được nhiều khoản tiền lớn. Nâng cao năng lực cán bộ về phân tích chính sách nói chung và thực hiện RIA nói riêng cần được Nhà nước quan tâm thích đáng. Chúng tôi cho rằng cần quy định đào tạo về RIA là một trong những nội dung đào tạo thường xuyên cho công chức ở tất cả các cấp. Báo cáo của OCED về Đề án cũng ước tính rằng mỗi đồng chi ra cho RIA sẽ tiết kiệm 100.000 đồng chi phí cho các doanh nghiệp Việt Nam. Thông thường, việc thực hiện RIA được coi như một phần của hoạt động soạn thảo VBQPPL và cũng được cấp kinh phí từ nguồn xây dựng pháp luật. Việc cấp kinh phí như vậy cho thấy RIA chưa được coi trọng như một công cụ phân tích và định hướng chính sách. Đây là một bằng chứng cho thấy Nhà nước cần đầu tư thêm ngân sách cho hoạt động phân tích chính sách để có thể tìm được những chính sách, VBQPPL tốt nhất.

Kinh nghiệm nhiều nước tiên tiến cho thấy để RIA được thực hiện đầy đủ và có hiệu quả cần có một cơ quan phối hợp, tuyên truyền và kiểm soát chất lượng độc lập. Nhu cầu về dịch vụ nâng cao năng lực và phân bố nguồn lực nhiều hơn để thực hiện RIA được đáp ứng hiệu quả nhất thông qua việc thành lập một cơ quan độc lập. Ý kiến ủng hộ việc thành lập một cơ quan độc lập như vậy cho thấy nhu cầu của nhiều cán bộ đối với một cơ quan độc lập, chuyên trách về RIA để hỗ trợ, hướng dẫn cho họ trong việc thực hiện RIA đồng thời bảo đảm chất lượng của báo cáo RIA nhằm đảm bảo việc ban hành và thực hiện những chính sách tốt nhất cũng như nguồn lực của Nhà nước được sử dụng hiệu quả nhất.

Cam kết của lãnh đạo cấp cao cũng như được hầu hết các cán bộ đánh giá là một yếu tố quan trọng. Phần lớn lãnh đạo các ban soạn thảo có nhận thức đúng về vai trò của RIA và mong muốn của báo cáo RIA tốt. Khảo sát cho thấy rằng nhìn chung lãnh đạo ban soạn thảo không áp đặt ý kiến chủ quan của mình vào quy trình phân tích chính sách và soạn thảo VBQPPL. Tuy nhiên, kết quả khảo sát cũng cho thấy vấn đề này vẫn còn tồn tại trong quá trình xây dựng một vài VBQPPL.Luận văn: Thực trạng đánh giá văn bản quy phạm pháp luật

CÓ THỂ BẠN QUAN TÂM ĐẾN DỊCH VỤ:

===>>> Luận văn: Nâng cao đánh giá dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

0 0 đánh giá
Đánh giá bài viết
Theo dõi
Thông báo của
guest
0 Góp ý
Phản hồi nội tuyến
Xem tất cả bình luận
0
Rất thích suy nghĩ của bạn, hãy bình luận.x